专家称中国就业形势存复杂性 招工难就业难并存

从2004年开始,中国出现了比较全面性的民工荒,并一直持续到金融危机以后。除短期周期性因素把它放大之外,它背后一个长期变化趋势显示——中国已经进入一个新的劳动力供求关系。  从中国劳动力结构的变化看,劳动力基础人群增长速度减慢。城市劳动力增长靠农村劳动人口迁出,但农村劳动力群体也在出现减少。因此我们要做比较长期的判断,过去一直在说大量农村剩余劳动力,大量城市人员失业,现在几乎都被消除掉,一直所做的判断——劳动力供大于求的长期趋势,现在可能不准确了。  金融危机后,国务院强调三个需要特殊关注的就业群体,一个是农民工,一个是大学毕业生,一个是城镇就业困难人员。从上世纪90年代开始,农村劳动力大规模转移,很多人做出判断,是人类历史上最大劳动力迁移现象。但迁移到2004年以后,劳动力无限供给,不涨工资就可以获得的特征在消失。  农业是不是还有大量剩余劳动力?我们做过一些估算,可能还有没利用很充足的。但是,这些人的年龄至少有一半都是40岁以上;2004年是一个转折点,农业劳动生产率迅速增长,过去所说的二元经济基本特点完全不存在,因此我们可以判断,农村剩余劳动力不多,或者说基本消除。  城市就业困难人群如何呢?这些人即是过去说的传统计划经济情况之下,宏观经济低迷时期,被迫进行的减员增效人员,合计有几千万人。不管怎么说,这些人大部分经过了一场磨难,最后实现再就业,回到劳动力市场,而且是靠市场机制作用实现,因此城市原来的就业困难人员基本消除了。  过去城市人员加上农村剩余劳动力合起来就是所谓的隐蔽性失业。中国长期以来劳动力供大于求,指的就是这部分隐蔽性失业人员。他们消失以后,中国劳动力市场发生了新的变化,我们不再能够做出劳动力供大于求的判断,而是可以看到更加实实在在的劳动力供应困难。  失业率由三种类型构成,一是隐蔽性失业,这不是真失业,但是我们折算成是就业不足;二是周期性失业,这跟宏观经济变化相关;三是自然失业,跟结构性因素有关,还有一类是摩擦型失业,为劳动力市场功能不太健全所导致。  这三种类型的失业,隐蔽性失业越来越重要,自然和周期性失业最容易受到不同类型失业的困扰。农民工随着宏观经济周期性出现就业问题,解决周期性问题需要宏观经济政策反周期,但是对于这些潜在的周期性失业者来说,更要有社会保障制度,保障危机发生后对他们生计的负面影响。但是到目前为止,大部分保障制度还没有覆盖到农民工。  大学毕业生这个群体,是我们劳动力市场一个最大的矛盾。农民工好找工作,但是大学生工作难找,原因是大学生面临更加严重的结构性就业困难。大学生年轻、有某种技能,但是这种技能往往在市场不能一下子匹配起来,他们陷入到一种结构性就业困难当中。  长期以来,就业政策着眼于解决隐蔽性失业问题,没有把大学生需求充分考虑进去。现在劳动力市场制度,劳动力积极就业政策以及我们的社会保障体系应该把关注点转向大学生。虽然大学生不是脆弱群体不需要补助性照顾,但是他们在劳动力市场上所面临的摩擦和结构性矛盾是可以通过政策解决的。  作者为中国社会科学院人口与劳动研究所所长蔡昉。本版文章均由本报记者刘晓午根据中国社会科学论坛发布会上现场演讲整理报道,未经作者本人审阅。

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  社会保护
 

编者的话

蔡昉 (进入专栏)
 

就业是民生之本。“十二五”规划纲要强调,实施更加积极的就业政策,把促进充分就业作为经济社会发展的优先目标。最近一段时间,我国就业形势发生新变化,突出表现为部分地区招工难与部分人群就业难并存。工业化、城镇化加速发展时期本来就是社会就业变动剧烈时期,再与加快转变经济发展方式、推动经济结构战略性调整相叠加,必然使我国这个世界第一人口大国面临举世罕见的就业问题。如何判断我国目前以至整个“十二五”时期的就业形势?如何应对就业工作所面临的压力、挑战和变化?本期“本周话题”刊发的3篇文章对此进行了阐述。

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我国就业形势的新特点

  

当前我国就业形势的复杂性在于,在普遍出现“民工荒”现象的同时,大学毕业生就业困难依然存在,城镇失业现象持续存在。这种看似矛盾的现象并不难理解,因为每个就业群体面临就业困难的原因并不相同。

  摘要:改革开放以来,农村劳动力大规模转移和城镇就业的持续扩大,使城乡居民从就业收入的增长中分享了高速经济增长的成果。与此同时,由于社会发展相对滞后于经济发展,对普通劳动者和家庭的社会保护机制尚不健全。随着刘易斯转折点的到来,一方面,居民大大提高了对更加充分、均等的社会保护的制度需求;另一方面,一直以来政府推动经济增长的激励,正在转变为提供更多、更好、更均等的公共服务,进而加强对城乡居民社会保护的激励。从劳动立法、劳动力市场制度建设、社会保障体系的包容性以及户籍制度改革等角度进行的经验分析,验证了政府特别是地方政府对刘易斯转折点到来的政策反应。在对未来一段时期公共政策走向进行预测,并概括关于公共政策乃至政府职能重点向社会保护转变的若干特征性事实的基础上,作者给出了提高地方财政能力等相应配套改革的政策建议。

以“民工荒”形式表现出来的劳动力短缺现象,是由劳动力供给与劳动力需求之间的矛盾造成的。随着人口结构变化,劳动年龄人口的增量逐年下降。与此同时,经济快速增长继续产生对劳动力的需求。这便导致劳动力短缺。另一方面,结构性就业压力依然存在。农民工尚未成为城镇户籍居民,就业不稳定,社会保障不健全,面临周期性失业风险,仍然是劳动力市场上的脆弱人群。大学毕业生就业困难并非由市场供大于求所造成,而是产生于个人就业意愿和技能与劳动力市场机会及需求之间的不匹配。至于城镇居民失业和就业困难,既有就业技能不匹配问题,也有劳动力市场调节功能不充分问题。这两个就业群体面对的劳动力市场风险主要是结构性和摩擦性的自然失业。

  关键词:刘易斯转折点;社会保护;公共政策

以2011年为例,我们可对今后一段时间内城镇劳动力市场上需要关注的就业困难群体构成作出大体的数量估计:剔除在农村内部流动部分后,农民工进入城镇就业的人数约1.46亿人;新毕业大学生约660万人,加上往年毕业尚未就业的150万人,总共超过800万人;按照近年来较高的登记失业率4.3%估算,城镇失业和可能失业的人数大约1600万人;假设8000余万灵活就业人员中有一半就业比较稳定,另外4000万则属于就业困难人员。这些人群之间可能有交叉,但总体而言可以反映就业困难群体的数量和构成,即全部城镇就业人口中接近一半经常面临明显的就业困难。

  作者蔡昉,经济学博士,中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员(北京100732)。

可见,理解当前的就业问题需要确立两个认识。其一,就业问题并不会因为出现劳动力短缺现象而缓解,应继续将其置于经济社会政策的优先位置,作为政府工作的重点。其二,长期困扰我们并被作为就业政策重点的就业总量问题正逐步转化为就业结构性问题。政府需要顺应这种变化,及时转变积极就业政策的关注点和实施手段,面对各个就业人群制定更有针对性的就业促进战略和扶助政策。根据就业形势的新特点,实施更加积极的就业政策应从以下方面考虑政策优先顺序和关注点。

  

在产业结构调整升级中保持经济增长对就业的吸纳能力。实施就业优先战略应体现在产业政策中,继续扩大就业是产业结构调整升级的题中应有之义。随着普通劳动者短缺现象出现,工资成本大幅度提高,东部地区产业结构将向资本密集型和技术密集型产业升级,在加大对熟练劳动力需求的同时不可避免地会减少部分传统就业岗位。劳动者素质的整体提高需要假以时日。因此,为现有劳动者创造与其人力资本相适应的就业岗位以保持就业稳定扩大,仍是产业结构调整的优先原则。东部地区产业结构调整升级应与中西部地区对劳动密集型产业的承接结合起来,防止出现比较优势真空,造成就业岗位损失。我国地域辽阔,地区间资源禀赋差异和发展差距都较大,这为产业转移提供了较大空间,也有利于保持经济增长对就业吸纳规模的相对稳定,防止出现“无就业的增长”现象。同时,在制造业升级的基础上应推动生产性服务业分离出来,使其成为新兴服务业态,为大学毕业生创造适合的就业岗位。劳动力供求关系发生一定变化,绝不意味着产业结构和产业组织不再以就业吸纳能力为基准。应从放松准入限制、提供平等的金融服务、给予税收优惠等方面加大支持力度,促进中小企业、微型企业和非公有制经济发展,发挥其扩大就业的功能。

  一、引言

抓住重点人群,提供更完善的公共就业服务,实施更有针对性的积极就业政策。从20世纪90年代后期开始我国政府逐步形成积极的就业政策,当时的重点是创造城镇就业岗位,帮助下岗失业职工实现再就业。随着劳动力供求关系的变化,就业政策应逐渐转变重心,面向不同就业群体提供更广泛的就业扶助。针对农民工易受宏观经济周期影响以及社会保障覆盖率低的特点,通过提高宏观经济政策对就业形势的敏感性、推进户籍制度改革、提高基本公共服务均等化程度等,提高农民工就业的稳定性和社会保障的充分性。大学毕业生就业困难主要在于其知识和技能与劳动力市场需求不匹配。因此,解决大学生就业困难应从高等教育体制、实习制度、就业培训和中介服务等方面入手,提高人力资本与劳动力市场的匹配效率。城镇就业困难人员受年龄偏大、教育程度偏低、技能老化以及求职能力弱等制约,常常遭遇结构性和摩擦性失业以及与此相关的就业困难,需要通过完善劳动力市场的配置效率和提高政府就业服务水平,降低其就业难度。(作者蔡昉
单位:中国社会科学院人口与劳动经济研究所)

  

东部地区用工形势及对策

  在1978-2008年的改革开放期间,中国实现了年平均近10%的GDP
增长率和8.6%的人均GDP
增长率。这个高速经济增长以及相伴随的产业结构变化,创造了更多的就业机会,改变了就业结构,城乡居民通过扩大劳动参与率和获得更高的工资水平而受益。在同一时期,以不变价格计算,农村居民人均纯收入提高了6.9倍,年平均增长率为7.1%;城镇居民人均实际可支配收入提高了。2倍,年平均增长率为7.2%(图1)。在高速经济增长的过程中,政府也实施了大规模的农村扶贫项目,并在推动城乡就业扩大的同时,加强了劳动力市场规制,初步建立了社会保护机制,为劳动力市场上的脆弱群体提供了基本安全网。但是,总体来说,政府在这个时期的积极作用,主要体现在推动经济增长本身,政府在促进社会发展方面的作用,虽然并非乏善可陈,但是并不像在经济领域那样引人注目。

近年来,随着劳动力供求关系变化以及中西部地区经济快速发展,劳动力流向和就业区域结构发生深刻变化,特别是农民工返乡创业和就地就近就业不断增加,东部地区用工形势更加严峻,用工短缺问题日益突出。

  无论是中外学者还是中国领导人,在肯定了作为经济发展绩效的自然结果——社会发展方面成绩的同时,也都观察到了社会发展的相对滞后,以及该领域存在的诸多问题及其相关的社会风险。一个广为引用的官方说法是,国际经验特别是拉丁美洲国家的经验显示,中国当前所处的中等收入发展阶段,是一个社会风险高发期。社会发展中存在的问题,大量地反映在社会保护机制的不健全、不充分上。按照社会保护通常所包含的内容,我们可以把存在的问题概括如下。第一,相对于经济增长的成绩来说,社会发展严重滞后,造成实际社会保护水平与需求相比严重不适应。第二,政府在提供公共服务从而构建社会保护机制方面的作用,不像在推动经济发展方面那样有力。第三,城乡居民在获得包括社会保护在内的公共服务的权利和机会上,存在巨大差异。可见,除了社会保护整体水平尚低之外,这个领域存在问题的核心在于城乡居民之间在享受公共服务上的巨大差异,导致对农民、农民工及其家属的社会保护缺失。

东部地区经济增速相对放缓,就业吸引力下降。2009年,东部地区生产总值同比增长10.8%,增速分别慢于中西部地区0.9和4.2个百分点。2010年1—10月,东部地区规模以上工业增加值同比增长12%,增速分别低于中西部地区3.8和2个百分点;城镇固定资产投资同比增长21.5%,增速分别低于中西部地区5.6和4.7个百分点。与此相适应,来自中西部地区的农民工更多地回流到当地就地就近就业。

  在解释贫困国家和富裕国家的经济社会政策差异,特别是发展中国家的城市偏向政策,以及歧视农业、农村和农民的经济和社会政策倾向时,一种理论从政治经济学视角出发,认为发展中国家农村居民人数虽然众多,但居住分散,在集体行动中也容易产生免费搭车现象,在政策制定中的影响甚微。因此,政策往往向城市居民倾斜。另一种观点认为,发展中国家的政府看到了推进工业化进程的必要性,因而是把城市偏向政策作为一种加快发展的战略手段加以实施的。可见,社会保护中的不充分和不均等,不仅是政府财力的制约,还有政府供给的激励问题,而这些问题会随着经济发展阶段的变化而变化。因此,揭示上述政策倾向受发展阶段影响,对于判断中国社会保护政策变化趋势,将会有所助益。

就业不稳定,劳动争议多发。一方面,东部地区加工制造业较为集中且主要从事服装、鞋帽等低端产品的出口加工,容易受国际市场波动冲击;另一方面,农民工绝大多数没有签订长期劳动合同。一些中小企业的员工因为生产生活条件较差,难以安心工作。有的企业劳动强度大、加班时间长,往往是生产旺季批量招工、淡季迅速裁员,降低了员工归属感,导致用工不稳定。同时,劳动争议进入多发期,突发性和群体性劳资纠纷时有发生。

  在改革开放过程中,中国政府在推动经济增长方面不遗余力,而且效果显著,因而成为发展型政府的典型案例。大多数研究都是从地方政府的财政动机着眼,解释这种政府行为。如果我们从中国特有的政府体制出发,扩展发展型政府等有关假说,不仅可以更加令人信服地解释中国政府推动经济发展的激励,更有助于解释在经济发展阶段发生变化之后,社会保护政策上出现的新趋势,进而对中国社会保护的前景做出可信的判断。本文将论证,在出现劳动力短缺现象的刘易斯转折点到来之后,激励中央和地方政府促进经济增长的动机,将相应地转变为提供更好的公共服务,进而提高社会保护水平和均等化程度的动机。

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  本文的其余部分将按照以下方式组织。第二部分描述中国经济发展正在经历的一个重要阶段——刘易斯转折点,以及给劳动力市场格局带来的新变化。第三部分讨转折点到来的条件下,政府职能将向加强社会保护的方向变化,同时阐释这种转变的激励机制。第四部分通过对社会保护的经验研究和叙述,论证这个政府职能转变假说。第五部分进行总结,对中国社会保护的若干特征性事实做出一般的概括,并就改革的主要方向和领域提出政策建议。

农民工用工短缺问题趋于常态化。从2009年下半年开始,随着我国经济回升向好,东部地区用工需求快速增加,用工短缺问题日益突出。浙江省2010年前3季度企业需求人数累计比求职人数多105万人,求人倍率(用工需求人数/求职人数)高达1.99。福建省2010年以来的求人倍率始终在1以上。今后一个时期,中西部地区经济仍将保持较快增长,对农民工的吸引力继续增强,东部地区用工短缺问题将由季节性趋于常态化。

  

农民工务工收入增长较慢。东部地区农民工收入增长相对放缓,与中西部地区的收入差距不断缩小。据国家统计局调查,2010年第三季度,东、中、西部地区外出务工劳动力月均收入分别为1665元、1617元和1611元,同比分别增加210元、228元和229元。东部地区与中西部地区之间的农民工月均收入差距最高只有54元,而收入增速低于中西部地区2个百分点,加上东部地区生活成本较高,东部地区的务工收入水平已不占优势。

  二、刘易斯转折点与劳动力市场格局

职业技能培训严重滞后。东部地区产业升级不断加快,对工人的技能要求越来越高,但现有培训设施和培训能力与实际需要相差很大。

  

面对严峻的用工形势,东部地区应以科学发展观为指导,将实现率先发展、加快产业结构升级与稳定和扩大就业、缓解用工紧张问题紧密结合起来,努力实现经济增长与促进就业良性互动。

  改革开放之前,长期的城乡分割,特别是在没有生产要素市场的条件下,农业中积淀了大量剩余劳动力。不过,由于激励机制的缺乏,农业劳动中(大锅饭)盛行,劳动力剩余并没有显现出来。实行家庭承包制后,劳动监督中的激励问题得到解决,农业生产积极性得以激发,劳动力剩余现象开始严重显现。对20世纪80年代中期的估计,农业中大约30%-40%的劳动力是剩余的,绝对数约为1亿到1.5亿,%这种现象持续到1990年代。随着乡镇企业的发展,剩余劳动力在1980年代首先大规模向农村非农产业转移。进而,随着城市非公有经济的发展,特别是沿海地区外向型经济在1990年代的加快发展,束缚劳动力流动的制度障碍逐步被打破,农村劳动力跨地区流动成为中国经济社会变迁的一个显著特色。这使得中国这个时期的经济发展,在具有自身特色的同时,可以用刘易斯始创的二元经济发展理论加以刻画。

加快转变经济发展方式,在促进产业结构转型升级中扩大就业和吸纳人才。抓住“十二五”规划实施的有利时机,加快发展战略性新兴产业,推进传统产业改造升级,创造更多适合专业技能较高劳动力的就业机会,吸纳更多的新生代农民工就业。同时,加快产业结构调整,加快发展金融、物流、旅游、咨询、信息服务等生产性服务业和家政等生活性服务业,进一步发展传统服务业,提高服务业就业比重,稳定和扩大就业规模。

  20世纪末和21世纪初,在中国争取并加入世界贸易组织,进而融入经济全球化的过程中,劳动密集型制造业获得了国际竞争力,更进一步促进了农村劳动力的流动,形成人类和平历史上最大规模的迁移现象。据国家统计局的调查,截至2008年底,全国从事非农就业6个月以上的农民工总量为2.25亿人。其中,跨乡镇流动就业的1.4亿,占农民工总数的62.3%;在本乡镇范围之内从事非农就业的8500万人,占农民工总数的37.7%.2009年外出农民工总数进一步增加到1.45亿(表1)。在人口转变进入新阶段导致劳动年龄人口增长速度递减,以及经济增长对劳动力需求持续扩大的背景下,这种大规模劳动力转移的结果必然是农业剩余劳动力显著减少。

加强劳动争议调解仲裁,促进劳动关系和谐。积极创新调解仲裁工作,合理确定调解仲裁的组织机构、人员编制、经费保障、场所设备等配置标准,推进调解仲裁工作规范化。加大劳动用工等政策法规的宣传力度,及时排查用人单位的用工隐患,帮助企业改进和加强管理,建立稳定和谐的劳动关系。健全劳动关系预警和应急处理机制,及时将矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。

  在20世纪90年代末,中国城镇就业遭遇到亚洲金融危机和宏观经济低迷的严重冲击。当时许多城市企业陷入困境,国有企业被动地进行了激进的就业制度改革,即一部分长期享受(铁饭碗)的国有企业和城镇集体企业职工,遭遇了失业和下岗。然而,那次严峻的就业冲击也加速了劳动力市场的发育,在政府积极就业政策的帮助下,更加多样化的就业渠道最终吸纳了失业和下岗职工,化解了长期存在的冗员问题,使大多数受冲击职工实现了再就业。从表1中的第三、四列数字看,不包含农民工在内的城镇就业始终稳定增长,但是,就业结构却发生了明显的变化,各种新兴部门乃至非正规部门成为吸纳城镇就业的主体。

完善就业政策体系,改善就业特别是农民工就业质量和生产生活环境。加快构建城乡统筹的就业政策体系,促进劳动力平等就业。着力优化农民工务工环境,加快落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策,促进农民工在就业地落户安居。健全农民工社会保障制度以及农民工就业失业登记和监测预警机制。

  为了缓解20世纪90年代末的就业压力,从1999年开始,高等学校大幅度扩大了招生规模,并持续至今。1998-2008年期间招生数的年平均增长率为18.8%,比1988-1998年期间4.9%的年增长率高出13.9个百分点。2008年普通高校招生人数达到608万。扩招的结果必然是新增劳动力中高校毕业生比重提高,即每年有一个日益增加的大学毕业生群体寻求就业岗位,并以此改变了整体劳动力的教育水平构成。2009年,全国有611万应届大学毕业生,其中很大部分需要直接进入劳动力市场,同年在公共就业服务平台求职的劳动者中,有9.4%是应届大学毕业生。

加强职业技能培训,提高劳动者就业能力。探索建立职业技能培训统筹协调机制,逐步形成分工明确、各司其职的工作格局。根据经济发展和就业岗位需要,不断提高培训的针对性和有效性。鼓励企业组织开展职工岗位技能培训,并给予相应补贴。进一步完善培训补贴资金使用和管理制度,严格工作程序,提高使用效率。

  随着经济增长导致城乡就业的扩大,表现为农村剩余劳动力和城市冗员的隐蔽性失业现象逐渐被消除,并从2004年开始出现了全国性的劳动力短缺。在2010年成功地应对了金融危机并实现经济复苏之后,这个劳动力短缺现象更加突出。与此同时,普通劳动者的工资显著提高。在图2中,我们给出了粮食生产中雇工日工资,农民工、制造业和建筑业月工资,可以发现所有这些部门,以1998年不变价计算的工资水平都有显著的提高,而且2004年以后的提高速度明显加快。按照刘易斯的定义,这就是劳动力需求增长速度超过供给增长速度的转折点。

加强公共就业创业服务,提高公共服务能力。推进城乡基层公共就业服务体系建设,加强地区间就业信息沟通,引导劳动力有序流动。科学规划,合理布局,推动创业孵化基地和服务中心建设,不断增强创业服务能力。加大投入,加快形成设施完善、管理规范的调解仲裁服务体系,提高劳动争议处理能力。因地制宜,整合资源,建设一批标准和质量较高、满足多层次需要的培训基地,全方位提高培训能力。(作者胡德巧
孙中震 单位:国家发展和改革委员会就业和收入分配司)

  关于中国是否迎来了刘易斯转折点,学术界和政策研究领域都存在着针锋相对的两种意见。在赞成的意见中,笔者及其同事做了大量经验研究,从不同角度进行了论证。学术界否认刘易斯转折点到来的意见中,表达观点的居多,而经验研究的文章比较有限。

做好就业工作的压力、挑战和机遇

  政策制定者则认为,承认刘易斯转折点,就意味着否定劳动力供给大于需求这个基本判断,担心就业及其对劳动者的保护在中央政府的优先次序中降低位次。实际上,这种担心是不必要的。下面,我们可以从不同劳动者群体的角度,具体分析在刘易斯转折点之后,中国仍然面临的就业和社会保护挑战。在经历2008年和2009年全球金融危机期间,中央政府提出关注三个群体,即农民工、城镇就业困难人员和大学毕业生的就业问题。实际上,这三个群体面临的就业困难性质不尽相同。

当前,我国就业形势十分复杂,农民工招工难与大学毕业生就业难并存导致人们对就业形势的判断出现很大差异。有人认为,农民工招工难意味着刘易斯拐点到来,标志我国劳动力供大于求的时代结束。实际上,准确判断我国就业形势,需要从供求和制度两个层面进行分析。

  首先,农业不再是剩余劳动力的蓄水池,农民工日益成为城市部门具有刚性需求的劳动力供给来源,!但是,他们成为周期性失业的潜在承受者。在遭遇全球金融危机对中国实体经济冲击期间,农民工从大规模返乡,到回城寻找工作,再到出现新一轮民工荒,反映了其就业受经济周期影响的程度。尽管农民工的就业环境愈益改善,特别是在出现劳动力短缺的情况下工资水平得以不断提高,但由于他们没有获得打工地的城市户口,因而面临着社会保护不足的困扰,就业和收入不稳定,社会保障覆盖率畸低,在遭遇就业冲击时难以获得就业扶助。根据国家统计局2009年的调查,农民工参加养老保险的比例为9.8%,参加医疗保险的比例为13.1%,而参加失业保险的比例只有3.7%.

从供求层面看,“十二五”时期我国就业压力进一步加大。从供给看,“十二五”时期劳动力供给较“十一五”时期多。首先,“十二五”时期我国劳动年龄人口增长仍处于高峰期,城镇需要就业的劳动力年均达到2500万人。其次,大学毕业生、农村富余劳动力和下岗失业人员“三碰头”,形成巨大就业压力。“十二五”时期大学毕业生数量不断增加,年均规模约为667万人,较“十一五”时期增加127万人;现有农村富余劳动力仍有1.2亿人,农村劳动力转移就业压力依然很大;每年结转的登记失业人员预计1000万人,解决结构调整中新的失业问题和历史遗留的下岗失业问题的工作难度将进一步加大。第三,就业结构性矛盾更加突出。“十二五”时期我国面临产业结构重大调整,在就业领域将伴生大量结构性矛盾。一方面,是劳动者职业技能与岗位需求不相适应的矛盾;另一方面,是不同地区就业结构性矛盾。在中西部地区、贫困地区、资源枯竭型城市、少数民族地区,城镇就业难问题仍严重存在,农村仍有大量富余劳动力难以转移。从需求看,“十二五”时期宏观经济环境变化对就业提出新挑战。首先,“十二五”前期我国经济和就业仍将受到后国际金融危机影响,外需难以恢复到以往水平。这将对外贸企业造成重大影响,不利于其吸纳就业。其次,经济发展方式转变对就业提出挑战。落后生产能力将逐渐被淘汰,从而产生新的结构性失业;经济发展方式转变客观上要求劳动力在各产业间有序转移,要求通过发展第三产业来吸纳由于第一、二产业实行集约化经营而富余的劳动力;产业结构调整升级、科技进步和管理创新等对劳动者素质提出更高要求。第三,部分地区招工难并未改变劳动力供大于求的大势。部分地区出现的招工难现象,既有我国经济回暖、企业订单增多和中西部地区因经济增长而需要扩大招工的因素,也有新生代农民工期望值与部分企业用工条件差异较大的因素,还有供求双方在技能素质、招聘时间及信息对接上错位的因素。对这些问题应高度重视,但不能由此认为我国就业供求格局发生了拐点变化。从人口预测看,我国人口将从2010年的13.4亿多人增加到2020年的约14亿人,并持续增加到2033年的约15亿人。因此,在未来相当长时期,我国劳动力总量压力持续加大,供大于求的格局不会发生根本性变化。

  其次,城镇就业困难人员,特别是那些经历过下岗失业,在政府帮助下重新就业的城市劳动者,虽然作为城市户籍人口,可以享受较多的政策扶助和社会保护,但是,由于在特殊的年代中形成的人力资本禀赋,使得他们在适应产业结构变化的环境时遇到较大困难,将长期处于结构性和摩擦性自然失业的威胁之下。由于失业保险金乃至最低生活保障补贴的发放,是按照社区进行的,在这类低水平社会保护的获得上没有什么问题,但是,由于他们中的很大一部分处于非正规就业状态,基本养老保险的覆盖水平仍然偏低,依然处于社会保护不足的境地。例如,由于近1/3的城镇劳动者处于非正规就业状态,2008年城镇就业人口中,只有54.?9%参加了基本社会养老保险。

从制度层面看,我国就业工作面临的挑战与机遇并存。挑战是:首先,城镇化快速发展对农村劳动力转移就业服务提出新要求。我国正处于工业化、城镇化快速发展时期,大批农村富余劳动力将向城镇第二、三产业转移。解决农民工的稳定就业、职业培训、工资待遇、社会保障以及子女上学、生活居住等问题,帮助其顺利融入城市,已迫在眉睫。其次,我国就业体制与就业社会化管理的要求不相适应。主要表现为:公共就业服务投入不足,基层平台匮乏,服务功能和服务手段落后;就业市场信息化建设滞后,中小企业、微型企业的就业信息没有被纳入常态统计范围,就业信息尚未在全国实现联网,人力资源市场的动态监测薄弱,针对失业的监测和预警机制有待完善;劳动力流动的体制机制障碍依然存在,影响劳动力资源有效配置。机遇是:首先,党和政府高度重视就业问题,提出扩大就业是保障和改善民生的头等大事,把促进就业作为经济社会发展的优先目标。这将成为“十二五”时期做好就业工作的强有力保障。其次,各项促进就业的法律和政策的效力进一步释放,就业和创业环境将进一步改善。第三,市场就业观念正在深入人心,市场就业机制进一步成熟,劳动者求职就业更加理性务实,就业方式日趋多样化。同时,城乡公共就业服务体系基本形成,能够为劳动者和用人单位提供相应服务。(作者莫荣
单位:人力资源和社会保障部劳动科学研究所)

  最后,作为青年就业群体中越来越大的一个组成部分,大学毕业生就业难、失业率高等现象,成为社会关注的焦点。虽然大学生就业困难在一定程度上被夸大了,即很多大学生就业于非正规部门,就业不稳定且收入低,缺乏社会保险,因此,事实上他们并非没有就业,而是就业满意度低。不过,大学生就业困难及社会保护不足的问题确实存在,例如,根据2005年1%人口抽样调查数据的估算,大学专科毕业生的调查失业率为8%,本科毕业生为6.1%,皆高于平均5.2%的城镇平均水平。此外,在非正规部门就业的一个连带问题是,许多大学毕业生虽然在城市居住下来,却不能获得工作地的户口,因此被许多社会保护项目所遗漏。由于收入低,又不能享受城市保障性住房,许多毕业生聚居在城市某些社区的简陋住房中,形成一个缺乏社会保护的城市边缘人群体。

  

  三、政府职能、政府作为及其转型

  

  如果说通过经济增长劳动者增加了收入,城乡居民从而提高了生活质量,主要得益于劳动力市场的发育并推动就业的扩大,那么旨在通过劳动力市场制度和社会保障制度的建设,降低劳动者面对的就业和生活风险的社会保护水平的提高,则有赖于政府发挥更大的作用。中国政府推动经济增长的积极作用及其效果,得到全世界的广泛认可。这种积极作用能否转换到社会发展领域,关系到在经济发展新阶段上,人民群众对社会保护机制提出的要求能否得到满足,(点击此处阅读下一页)

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