徐林:到底是“国进民退”还是保护民企有效生产力

编者按 /
“国进民退”是历届达沃斯群雄争辩的焦点之一。“国进民退论”“国企垄断论”“与民争利论”,这些极具敏感度和煽情性的概念一经亮相,就受到外界高度关注,引来很多附和甚至声讨,逐渐演变升级为事关中国是改革还是倒退的体制之争。中国国有企业的定位是什么?如何才能扫除民间资本进入的行业壁垒?编者认为,只有建立平等主体的有充分竞争的市场环境,以上问题才能得到根本解决。  近日,2010年度中国企业500强正式发布,前100位企业中,国有控股企业占到近6成。不光如此,国有企业在前500强中所占比例和累计收入额更是大幅提升,与这光鲜景象形成鲜明对比的是,民营企业越来越难以寻找到合适的发展空间。国企、民企的差距在这个维度中又再次被拉大。  在这里我们看到的仅仅是数字,如果将镜头拉得更远一些,更多的画面还在记录着国企、民企这一年的变化。  2011年,在宏观调控政策持续紧缩的背景下,资金无疑成为这一年最主要变量。兴业证券最近一份行业报告也发现,建筑行业,这个民营经济相对活跃的行业,也正因为现金流的问题带来新一轮“国进民退”的格局变化。  央进地退  一个不争的事实是,在经济紧缩的时候,民营企业受到宏观调控的影响比国有企业会更加明显,从而有可能进一步收缩战线。  温州中小企业发展促进会会长周德文曾表示,在央行货币紧缩政策不改的情况下,不少温州企业只好走民间借贷或者高利贷的路子,这样造成企业融资成本一路水涨船高,部分温州中小企业将因为承受不起而倒闭。  同时,与之伴随的是国有企业对垄断资源的争夺也有加剧的态势。其中最明显的便是土地市场。自2009年开始,央企在土地市场上屡创“地王”,
更是将这一趋势明朗化。上海天强管理咨询有限公司总经理祝波善也总结了国有资本进入房地产市场的三种途径,一是通过地方政府控股的“城投公司”进入当地的一级土地开发市场;二是凭借资本优势进入土地二级市场;三是收购优质写字楼等持有型商业物业。  与“国进民退”现象交相辉映的另一个现象是“央进地退”——这场不涉及所有制性质变化的整合风暴事实上来得更猛烈和持久。除了几个国资势力强大的中心城市外,地方政府都在竭尽所能抱紧央企这棵大树。各地纷纷使出“绝杀”,给政策、给资金,领导带队,进京跑部,力邀央企落地投资或重组整合本地国资。而央企也顺势扩张,在全国各地攻城略地。  边界之争  寻找国有企业边界的声音再次响起?国有企业有边界吗?边界到底在哪里?  国有经济结构和布局调整始于1999年,当时中共十五届四中全会通过的
《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确指出了国有企业的改革方向:“有进有退”,“有所为有所不为”。  哪些领域进,哪些领域退?《决定》给出了具体的答案:要加强三种行业和两类产业:国家安全行业;自然垄断行业;提供重要公共产品和服务的行业;支柱产业以及高新技术产业中的重要骨干产业。  同时,《决定》还指出:“在其他行业和领域,鼓励和引导个体、私营等非公有制经济的发展。”在当时,业界将此普遍理解为国家所要控制的只是三种行业和两类产业,此外都要放开,国有企业要从竞争性行业退出。  国有企业从一般竞争性领域退出的高峰随即出现,各地政府都抢在国资委的前面处置国有资产。一时间,外资、民营并购、管理层收购此起彼伏,收购国企成为民营企业家最热衷的话题。  转折来自于2004年8月,郎咸平在复旦大学以《格林柯尔:在“国退民进”的盛宴中狂欢》为题发表演讲,“郎顾之争”开始打响,随着对国有资产流失等话题的争论,中国高层对国企改革的思路开始发生变化。  2005年,国资委官员也开始在不同场合否定“国有经济应当从一切竞争性领域全部退出”的观点,认为这种观点是对国有经济“有进有退”的片面理解。  2006年底,国务院最终确定七大涉及国家经济命脉和国计民生的领域,同时提出竞争领域将国有企业推向市场。  在当时的市场环境下,业界普遍认为一旦进入市场竞争,国有企业必将逐步退出市场。甚至,业界迅速勾勒出了100多家央企未来的进退路线图。  但事实的发展显然超出了业界预期。因为政策对央企的扶持,和央企自身实力的不断壮大,2007年开始,国进民退、新国有化的声音不绝于耳。  质变发生在了2008年四季度开始的全球性金融危机。为了应对经济危机的冲击,中国政府迅速出台以4万亿刺激计划为主的一揽子GDP“保八”计划。而政策对“共和国长子”的倾斜也显而易见,这一刺激计划中近九成的项目都被国有大中型企业拿下,央企更是成为大规模投资的最大受益者。  与此同时,国有经济的地位和作用也在这一阶段再次得以巩固甚至被放大。一方面是缘于国有企业作为政府借以实现宏观调控的有效手段,快速有效地将中国经济从世界经济衰退大潮中托起;另一方面,中央企业凭借在汶川地震、南方冰冻灾害等自然灾害面前的承担社会责任的优秀表现,也开始荣膺“共和国长子”的称号。

最近社会各界对国有企业收购处于危机中的民营企业股权议论纷纷,大多数人认为这是新一轮“国进民退”。据有关统计,2018
年至今已有近 160
家上市公司的大股东签署了股权转让协议﹐其中22家接盘方均为国资﹐接盘总市值已超过1330亿元。仅9月上半月﹐便有6家上市公司计划向国资转让股份、控制权。这一现象引起了舆论高度关注,并形成了对“国进民退”问题的激烈辩论。对此,可能还需要冷静分析、客观认识、系统看待,精准施策。

  基于社会主义市场经济体系中政府角色的定位和现代产业的发展趋势,在不同行业,国有资产运营应该是有进有出。也只有在这个背景下,才能正确、全面地理解国有企业改革。无论是国有资产运营的行业进出,还是国有企业改革,不仅涉及利益重组,还牵涉一些重要的理论认识问题。围绕国有资产运营与国企改革的争议和分歧,表明还有许多理论认识问题并没有解决。本文就此进行一些探讨。

一、几个基本事实和背景

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当前民企面临的最大挑战是生存而不是其他。

国有经济的主导地位主要不是看国有资产在整个国民经济中的比重,而是看它主要配置在哪些产业或行业。图为:2016年3月10日,位于北京东直门北大街9号的中国石油天然气集团公司总部。
东方IC 图

自2016年以来,以中下游制造业行业为代表的民营企业,确实在经营环境上发生了明显变化。

国有资产运营的行业退出

一方面,内外部环境变化和产业转型升级的大趋势,叠加环保大督查等政策上的变化,导致企业利润空间被明显压缩。

  由于历史的原因,现在不少竞争性行业仍然存在国有企业和国有资产的运营,尤其是地方国企。一些地方政府通过投资平台、集团公司、地方国资委以绝对控股、相对控股或参股的形式,甚至将经营的触角伸入或保留在饮料、家电、房地产等竞争性行业。

另一方面,近几年民营企业融资环境有所恶化,平均融资规模从2015年的5.99万亿下降至2017年的4.6万亿元,2016年新增贷款中民营企业占比仅为17%。由于IPO注册制推进迟缓,资本市场直接融资渠道成为“瓶颈”,这导致风险投资缺乏退出渠道,而风投投资的对象又以民企为主,这在一定程度上压缩了民企的直接融资渠道。

  经济社会中,产业发展体现为一个动态的过程。过去的主导产业、关系国家经济安全和国民经济命脉的重要产业可能会演变为地位一般的产业,而过去不存在的产业可能会成为主导产业甚至关系国家经济安全和国民经济命脉的重要产业。譬如,纺织业曾经是关系国家经济安全和国民经济命脉的重要产业;
改革开放之初,家电是经济社会的主导产业;
在我国的福利分房向商品房制度转型时期,需要巨额资金投入的房地产业既带有公益性质,也关系社会稳定和国民经济命脉。但这些产业在国家产业发展战略中的地位显然已发生了重大变化,纺织、家电现在只是一般的竞争性行业,甚至房地产业也很难说是属于关系国家经济安全和国民经济命脉了,因为这个行业现在已成为有众多公司参与开发的竞争程度非常高的市场。

此外,从金融去杠杆的结果来看,不管是债市集中暴露的违约事件,还是股票市场接连下跌引发的股权质押爆仓风险,民企均首当其冲。20多家被国资接盘的上市民企中,几乎全部存在股权质押的情况,超过一半的企业控股股东质押占其持股比例超过90%。在此情况下,一旦遇到极端行情,股价下跌,大股东就面临爆仓的危险,通过低价并入国企或是其自我拯救的最优解。

  再譬如,互联网及其衍生的网络安全、智能汽车、新能源等,已经成为现代经济社会的主导产业或关系国家经济安全和国民经济命脉的重要产业。如果机械地理解国有经济的主导地位,国有资产和国有企业不从那些竞争性行业退出,不从那些曾经重要现在已经成为一般性产业和非成长性的传统产业的领域退出,势必会影响政府或国有资产对现今时代主导产业及关系国家经济安全和国民经济命脉的重要产业的充分介入,因为政府资源或国有资产在一定时期内是既定的。假如通过增加税收或改变财政投入结构去满足对新的重要产业的投入,则必然会影响经济发展的后劲,影响民众福利水平。

因而,债务压顶之下,企业断臂求生是必然选择,大量民企正在积极寻求实力雄厚的“靠山”以寻求庇护,这是一种民营微观主体的市场生存行为。

  而且,不妨设想一下,如果大量的国有资产积淀在钢铁、煤炭、化工、房地产等传统产业领域,而在互联网+、新能源、精准医疗等新兴产业或前瞻性产业领域的经济话语权和技术话语权不够充分,那怎么体现国有经济的主导地位?国有经济的主导地位主要不是看国有资产在整个国民经济中的比重,而是看它主要配置在哪些产业或行业。

国企收购民企本质上也是一个市场经济行为。

  正是在某种程度上对国有经济主导地位和国有企业功能的一些不够正确的机械性理解,导致在钢铁、煤炭等传统产业领域出现了大量的“僵尸企业”(即一些国企长期巨亏,但仍在政府的各种扶持下继续经营)
和产能过剩,使得各级政府背上了沉重的经济包袱。甚至可以说,传统产业领域过多的国有资产和国企,对政府宏观经济政策的制定都已经产生一定程度的掣肘。

从工业企业利润增速的数据来看,2018年上半年,国有企业工业企业的利润增速达到35%,同一口径下的民企则仅为10%。资产负债方面也表现出这种分化,按2018年上市公司中报数据来看,国企上市公司整体杠杆率比2017年底略有降低,但民企则提高了近1个百分点。目前,不少国企正在制定和落实战略扩张计划,一些企业甚至致力于并购扩张冲刺世界500强。这两年来,国企和民企的情况就进入了各自的循环,前者利润率增长、规模扩张速度一年比一年快,后者则相反。从这个角度来看,目前市场上出现的“国资接盘民资”本身也为国企市场经营使然。对于国企而言,虽然战略层面没有明确引导去大量收购民企,但并购扩张本来就是既定的方向,市场上有那么多便宜又合适的项目主动找过来,不接盘反而违反了企业经营的市场规则。

  当然,产业地位的演进有一个过程。国有资产从有的行业应该全部退出或仅仅只是参股,从有的行业应该是部分退出(例如钢铁等)。如果既要进军新兴产业,又同时维持原有在位的国有资产不变,那国有资产的数量规模和行业跨度岂不是要越来越大,那不是要向传统体制回归吗?

在经济出现大范围风险下保护民企就是保存生产力。

  国企如果不从竞争性行业退出,还会使得市场竞争的公平性受到破坏。因为国企不仅会挤占其他投资主体的投资、经营的机会,还可能利用政府的资源、信息、采购等优势,挤压行业内的其他企业。

2018年8月国资委下发《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》,明确国有资产流失将对国企管理层终身追责,对国企的收并购行为产生了很大约束。此文下发后,国企管理层在收并购策略上变得更加谨慎,不再像此前一样激进。在此背景下,国有企业并购民营的行为,说明所投的民营企业的确是好资产、值得投。

  有一种说法,国企应该在有关国计民生的行业领域占主导地位甚至完全垄断地位。理论上,这种说法也许没有问题,但哪些是属于有关国计民生的行业领域呢?
具体界定时还是容易引起歧义的。譬如,人们的吃、穿、住、行等,不都关系国计民生吗?
难道餐饮、食品加工、服装制造、商品房建设等行业,都应该只允许国企经营或者由国企来主导经营?
但恰恰这些行业领域的市场化程度是很高的。而且我们打破传统公有制经营模式的改革也恰恰是从农业部门开始的。

从经济全局而言,特别是在经济存在较大风险、民营企业面临较大经营危机的背景下,国有企业这一市场化并购行为,客观上也是对那些好的民营企业、好的民营资产的一种保护,是对有效生产力的一种保护和保存。

  还有一个阻碍国企从不少竞争性行业退出的认识误区,就是认为一旦发生战争、重大自然灾害时,各种资源的调配应当依靠国有企业,而非国有企业未必靠得住。依据这种认识逻辑,世界上那些市场经济国家岂不是都无法应付战争和重大自然灾害?实际上,国家意志除了通过国有资产和国有企业实施外,更重要的是通过国家法律体系来实施,通过特殊时期的政府行政权威和行政力量来实施。就我们国家来看,重大自然灾害和局部战争时期、军事演习期间,政府相关部门不是可以依据相关法律顺畅地调动包括非国有企业在内的各种资源吗?
甚至许多非国有企业主动纳入国家的统一指挥系统。

据有关统计,民营企业、民营经济、非公经济提供了50%以上的税收,创造了60%多的GDP,提供了70%左右的出口,创造了80%左右的就业岗位,是创新的主体和推动转型升级的重要力量。民营企业一旦出现大范围倒闭潮,对经济持续健康发展势必带来巨大冲击,并影响社会稳定。而此时,保护民营企业,也就保护了有效生产力,为创新与转型保存了“火种”,维护了经济发展和社会稳定的大局。

  还有一种担忧,认为非国有企业比之国有企业更容易泄露技术秘密和商业秘密。首先,对竞争性行业领域中有特殊技术秘密和商业秘密的公司,可以实行国有控股,如茅台、宣纸、云南白药等。其次,对哪怕是非国有企业的重要技术秘密,国家法律也是具有管辖权的,如禁止技术外泄和技术交易。美国的许多军工企业及其重要技术就受到美国法律和美国政府相关部门的管辖,非国有企业的任何人员泄露这样的技术都是要受到法律惩罚的。再次,非国有企业出于自身的商业利益,也会对其拥有的技术秘密和商业秘密加以保护。大量现实案例表明,非国有企业并不比国有企业在技术保密方面更不可靠。比如,中国民营的华为公司拥有不少关系国家网络安全的重要的技术秘密和商业秘密,至今也未听闻其技术泄密,反倒是其他国家对华为公司进行技术防范。

二、正确认识所谓“国进民退”现象

  从上市公司公开披露的信息看,我国的一些民营上市公司已涉足技术保密性要求很强的军工生产领域,有的还是与国有军工大企业合作。譬如,蓝盾股份、盛路通信等利用自己的技术优势生产先进的军用雷达。所以说,这方面理论上的担忧都已落后于现实。

从现有研究看,将现有现象界定为“国进民退”尚缺乏依据和实践证明,过于强调这一论断,可能人为撕裂国有企业和民营企业之间的相互依存关系,影响社会预期的稳定。

  根据十八届三中全会和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神,政府应该通过混合所有制等形式选择性退出一些行业的生产经营活动。中共中央、国务院后来颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)
又进一步将国企区分为商业类和公益类,商业类国企又细分为主业处于充分竞争行业和领域的国企,主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业以及关键领域、主要承担重大专项任务的国企。在此基础上,要分类推进国有企业改革。可见,国有资产和国有企业在竞争性行业的各种形式和程度的退出,是符合中央精神的。

我们要看到,“国进民退”“和“国退民进”都不是政策目标,核心目标应该是企业竞争力和经济运行效率的有效提升。在统一市场上,不论国有企业还是民营企业,只要遵循市场化、法治化运作,能够让低效率企业能退出、让高效率企业能壮大,从而提升企业整体竞争力、社会生产效率,都应该予以支持和认可,符合高质量发展的要求。

国有资产运营的行业留存和进入

从政策层面看,党中央、国务院一以贯之地支持民营企业发展,不存在“国进民退”的政策导向。

  国有资产在公益类行业及主业处于关系国家安全、国民经济命脉等的重要行业,需以一定的规模和形式留存。但这种留存也并非一概以独资国有企业的形式存在。根据《指导意见》,这些行业领域的国有资产运营也可以采取多种方式,同时鼓励非国有企业参与经营,即国有企业也可以实行混合所有制形式。

在中央有关理论和政策性文件中,从未提过“国进民退”的倾向。1999
年党的十五届四中全会作出《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,从战略上第一次明确提出了调整国有经济布局的重要方针,即国有企业“有进有退,有所为有所不为”。党的十六大以来,我们党明确把“两个毫不动摇”作为处理公有制经济和非公有制的核心原则,党的十九大报告延续强调“毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。可见在社会主义市场经济条件下,公有制经济和非公有制经济是相互促进、共同发展的关系,而不是此进彼退、相互排挤的关系。最近习近平总书记和李克强总理都分别在不同场合为民营企业发展打气,显示了党中央国务院对支持民营企业发展的一以贯之的政策导向。

  国有资产运营在竞争性行业和传统产业的退出,也为国有资产进入一些新兴产业和行业提供了财务基础,同时,进入重要的新兴产业既是保持国有经济主导地位的需要,也是国有资产保值增值的需要。因为新兴产业的市场前景广,往往具有较高的收益率和利润率。

从国际经验看,国有经济在特定发展阶段可以存在,形成与本国国情相适应的适度规模。

  但新兴产业发展初期往往也有较大的市场风险,真正有发展潜力和市场前景的新兴产业一般要经过一定时期的市场甄别和筛选。所以,国有资产对新兴产业的进入也要遵循市场原则和谨慎原则,利用市场甄别机制和市场筛选机制,以符合市场经济规范的合适方式逐步进入。

二战后,发达国家特别是OECD国家先后经历了国有化和私有化浪潮,使国有经济在国民经济中的地位不断变化。但总体上,大多数OECD国家都曾保持相当规模的国有经济,这些国有企业控制着国家的重要领域,对经济社会发展发挥了重要作用。除英国和美国国有经济规模较小外,芬兰、法国、意大利等国家均依然保持着较大比重的国有企业。其中,芬兰仅国有独资企业资产价值就占该国GDP的80%,而瑞典、意大利、法国、韩国、土耳其、捷克、新西兰和荷兰等国家国有企业资产占GDP的比重维持在15%~35%之间。从产出看,德国、法国和意大利的国有企业营业额占GDP的10%~15%,芬兰国有企业增加值占GDP的比重达到45%。因此,发达国家现状表明,即使在完全市场经济国家中,国有企业也并非像理论那样毫无存在的价值和必要。我国作为社会主义市场经济国家,市场化改革还在进一步深入,在一定时期形成与自己国情相匹配的国有经济规模,可能也是一种合理存在。

  譬如,国有资产可视产业发展和目标公司的具体情况,运用资产置换、股市定向增发、并购等方式,选择对新兴产业领域发展情况较好的公司参股、相对控股。国有投资管理公司更是可以利用投资平台,采取灵活多样的投资、参股形式在新兴产业领域追求资产的保值增值,甚至可以一定的参股比例投资于创投公司和风险投资基金等,享受新兴产业领域初创公司可能的快速发展所带来的丰厚回报。当然,一般情况下,国有资产不宜追求对新兴产业中竞争性目标公司或投资基金的控股,这既是控制、分散投资风险的要求,也是为了避免改变非国有企业及投资主体符合市场经济规范的灵活、高效的治理结构,同时也是为了不干扰、破坏市场的公平竞争环境。

从我国实际看,国有企业和民营企业已经形成互相支撑、交融发展的合作格局。改革开放40
年来,国有企业和民营企业均获得了很大发展,两者的共同发展有力支持了国家经济建设,都是国家经济的重要力量。在实践中,民营企业承担了大量国有企业的外包服务,民营企业的大量服务也来源于国有企业,民企和国企之间的相互配套关系也日益紧密,两者相互合作、共同提升竞争力的格局基本形成。据不完全统计,5年来,仅中央企业与民营企业5000万元规模以上的合作项目就超过1000项,涉及总金额达2万亿元以上。如,中车集团优化产业链,吸引一大批民营企业、中小企业参与到高铁的供应体系中,5年来为民营企业创造近600亿元市场空间,成为推动产业转型升级、带动行业内民营企业发展的“领头雁”。一些传统的国有企业垄断的军工领域,也开始大量引入民营企业参与。

  由于股市对新兴产业领域有发展潜力的公司有良好的甄别、筛选机制以及信号显示功能,加上其独有的资产分割技术和高效的交易机制,国有投资公司可以充分利用股市平台实施对新兴产业的拥抱,并在总体上实现产业升级的战略目标。比如,中央汇金投资有限责任公司(国有独资)近两年的股市投资行为虽是特殊市场条件下的救市行为,但对一些有产业发展前景的上市公司的参股,客观上顺应了现代产业的发展趋势,是对新兴产业发展成果的分享。

从当前争议看,对“国进民退”要有客观合理的评估。

  也许有人会说,中国内地股市不具备长期投资价值,如何谈得上分享新兴产业发展的成果?这种说法是片面的。传统产业领域的一些上市公司也许没有表现出良好的长期投资价值,但也有不少优秀上市公司和新兴产业领域的上市公司显示了良好的长期投资价值。譬如,以复权后的股价来计算,2016
年3 月底相较于2012 年底,东方财富的涨幅为23. 75 倍,网宿科技的涨幅为14.
87 倍,银之杰的涨幅为23. 22 倍,创业板指数的涨幅为14. 62
倍。这期间,中小板指数和上证综指、深证综指也有类似于创业板指数的涨幅。所以,轻率断言中国内地股市和上市公司缺乏长期投资价值是不符合事实的。

首先要看到,“国退民进”的总体趋势与“国进民退”现实案例可能并存,二者并不矛盾,部分具体案例不能代表总体趋势的扭转。

  当然,在新兴产业领域那些关系国家安全和国民经济命脉的重要行业,可以而且应该建设一些国有控股企业。国有经济的主导地位不仅体现为国有资产进入新兴产业领域中的重要行业,而且体现为能够在新兴产业链上的关键性节点发挥重要的影响力。一味追求资产的数量规模其实没有多大意义,只会挤占非国有经济的发展空间。

改革开放以来,我国经济总体上表现出“国退民进”的趋势,近年逐步进入国有经济比重相对稳定时期。前期国有经济比重的显著下降主要来自于民营经济的快速发展和国有资本的战略性调整。近年国有经济的相对稳定得益于多种因素,包括国有资本相对集中于优势领域,机制体制改革发挥作用,国家政策的支持等。需要认可的是,随着国有企业改革的深入推进,大型国有企业逐步建立起了规范的法人治理结构,国有企业的整体竞争力得到加强。少量国企兼并私企更多是市场竞争中优胜劣汰的表现,并不是国家在宏观调控上实行“国进民退”的政策取向。事实上,一些国企和集体企业吸收私人资本或被私企兼并的现象,也是同时存在的。特别是随着国有企业混合所有制改革的不断深入,国有资本与民营资本相互持股的现象可能还会更加普遍。因此,需要更加客观全面地评估看待国有企业和民营企业的相互持有、竞争合作关系。

  国有资产运营的行业有序进出不能替代国有企业本身的改革。混合所有制形式虽是国有企业改革的手段之一,但不是国有企业改革的全部内容。譬如,即使国有控股企业甚至国有独资企业,其管理层的选择和聘用也必须尽快去行政化,通过市场来选聘。这要求真正建立和完善面向包括国有企业和非国有企业的职业经理人市场或企业家市场。职业经理人市场的形成、发育和完善,会对国有企业的管理层带来经营的动力和压力,因为如果经营业绩好,薪酬水平和在业界的声誉会相应提高;
如果经营业绩较差,薪酬水平和在业界的声誉会相应降低,甚至会无企业愿意聘用。这是目前国企改革阻力相对较小、可操作性相对较强的一项举措。

从国企定位看,国有企业应在肩负重要使命的核心领域不惧争议、勇猛精进。国有企业作为参与市场竞争的企业主体,必然要追求合理利润,但是国有性质决定了其目标的多元化。国有企业要服从国家战略需要、经济发展和多种社会目标,为整个国家发展提供战略支撑和稳定经济环境。

  国企改革阻力相对较小及可操作性相对较强的另一项举措是,引进不同国有资产背景的国有企业,在同一国企内建构既相互合作又相互监督、相互制衡的大股东治理结构。这样可以满足某些特殊性质的国企由国资控股的需要,也避免卷入意识形态方面的争议。作为大股东的不同国资背景的国企有不同的利益诉求,有助于克服同一国资大股东可能带来的一些弊端。一个值得咀嚼和深思的案例是,万科的第一大股东是作为央企的华润集团公司,在万科披露希望引进作为地方国企的深圳市地铁集团公司为大股东的意向后,华润集团公司以多种方式表达了异议。这表明不同国企是可以在“亲兄弟明算账”的理念下,为了各自利益而相互制衡的。

如,在国家战略需求方面,国有企业资本雄厚、人才积累丰富,在不确定性极高的前沿创新领域要比民营企业承担更多的国家责任。像近期科技日报梳理的芯片、工业母机、操作系统等35项卡脖子技术,这些只是我国尚未掌握、影响国家发展的核心技术冰山一角,在美国日益明确的战略遏制背景下,亟需国有企业在尖端前沿科技领域扩大投资、加强投入,承担起国家战略需要。

  国有企业本身的改革,是国有资产运营的行业留存和进入的有效性、合理性的基础和前提。如果国有企业的所有制结构和治理结构不优化,经营效率低下,那国有资产行业留存和进入的意义就会大打折扣。譬如,有的学者谈到,由于有些国有集团公司没有进行真正意义上的公司化改制,导致作为其下属企业的上市公司缺乏市场竞争力。

又如,在涉及社会稳定和公共利益的粮食方面,我国作为全球人口第一大国,粮食安全是重大国家安全,保证中国人的饭碗要牢牢端在自己手中,不能有丝毫含糊。2015年中国谷物产量在全球所占比重为22.8%,但在有限的资源承载力下,面对越来越高的生态环保要求,粮食增产的空间有限。国有企业有必要在粮食安全生产、安全储备等方面扩大影响力和控制力。

  国有控股的上市公司如果经营业绩不佳,作为大股东的集团公司为了保住其再融资的资格及避免退市,每隔几年就向上市公司注入优质资产,同时剥离上市公司的劣质资产。但如此扶持性操作,会使得上市公司的管理层产生并增强经营管理上的惰性。而且,上市公司几乎成了不断将国有优质资产变为劣质资产的转换器。国有资产在这样的上市公司的留存不仅没有意义,而且成了一个经济包袱。出路无非是,或者视产业特性,将上市公司的控股权转让,或者更换上市公司的管理层并加强业绩考核。但不管怎样,控股的集团公司本身必须进行真正意义上的公司化改制。

三、推动“国民共进”,稳定社会预期

  国有资产还有几种隐性的行业留存和进入要特别警惕。一是房地产行业。房地产市场的大量库存使得银行的大量贷款面临无法回收的风险,从而倒逼政府调整房地产政策。而政府在市场倒逼条件下出台的政策,常常以国有资产不同途径的损耗为代价。在这种情况下,国有资产实际上是被动进入房地产这一高风险行业。

国家的政策导向是始终坚持以“两个毫不动摇”处理公有制经济和非公有制经济、国有企业和民营企业的关系,支持民营企业发展的态度是一以贯之的。

  二是地方政府以产业发展引导者的角色,以大干快上的方式,动用各种资源扶持新产业领域的企业发展。结果,一些大大受惠于行政力量的企业往往碰壁。光伏、LED(发光二极管)、风力发电等行业都有这方面的不少案例。这些企业一旦陷入困境甚至破产,地方政府以及当初深受地方政府行政力量影响的银行便深套其中。最后常常要由政府和银行来买单或部分买单。实际上,在这种情况下,地方政府充当了隐性担保者的角色,国有资产一定程度上成了隐性抵押品。

近期,习近平总书记在东北考察时强调,对国有企业,继续做强做优做大,那种不要国有企业、搞小国有企业的说法、论调都是错误的、片面的。我们实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,这一点毫不动摇。任何怀疑、唱衰国有企业的思想和言论都是错误的。坚持党对国有企业的领导,必须一以贯之;国有企业建立现代企业制度,也必须一以贯之。我们要沿着这条路笃定踏实地向前推进。对民营企业,改革开放以来,党中央始终关心支持爱护民营企业。我们毫不动摇地发展公有制经济,毫不动摇地鼓励、支持、引导、保护民营经济发展。现在的很多改革举措都是围绕怎么进一步发展民营经济,对这一点民营企业也要进一步增强信心。当然,我们还需要为民营企业营造更好的法治环境,更加优化便利的营商环境。

  三是地方政府招商引资和建设的经济开发区,也是常常由政府动用各种资源去扶持相关企业。与第二种情况相类似,一旦有企业陷入经营困境,被动隐性进入的国有资产也会遭受损失。

从总体上看,党的路线方针政策是有益于、有利于民营企业发展的,有关举措,还需要进一步落地细化。民营企业也要进一步弘扬企业家精神、工匠精神,抓住主业,心无旁骛,力争做出更多的一流产品和服务,发展有竞争力的产业,为实现“两个一百年”目标作出新的贡献。

  为防范国有资产的这几种或类似的隐性行业进入,必须加强相关制度建设,严格政府在经济社会活动中的角色定位。应当在改革中塑造商业银行更加独立的经营决策地位和风险自担、风险严控的机制。譬如,商业银行对房地产行业的贷款应有控制在一定比例范围内的严格制度性规定,对其他单个行业或单个企业的贷款也是如此。类似于招商引资的工作不应继续作为考核地方政府的政绩指标。

因此,下一步,要摈弃“国进民退”“民进国退”之争,将关注点转向更加深入地推进国有企业改革、形成有利于民营企业稳定发展的政策环境和市场制度信心。特别是,要以更大力度、更大决心深化国有企业改革,以国企的真“改”释放明确的政策信号,以实际政策和具体举措打消社会各方面的疑虑。

不应再纠缠于“国退民进”或“国进民退”

更加清晰界定国有经济作用领域。要按照十九大提出的国有资本做优做强做大的要求,推动国有资本运营管理制度更加健全,国有资本管理公司的投资运营要服务于国家战略目标,国有经济更加清晰地收缩到关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全、支持社会保障,加快实现国有经济实现布局优化、结构调整和战略性重组。

  国有资产运营的有进有出,既可以在产业结构发展演进的过程中,动态保持国有经济的主导地位,又可以实现国有资产保值增值的目标。国有资产运营的有进有出并不是“国退民进”或者“国进民退”的简单表述所能刻画的。“国退民进”和“国进民退”的说法之所以会引起较多的争议,就在于它们的简单化和涵义的含糊不清。“国退民进”容易被理解为国有经济主导地位的逐渐丧失,而“国进民退”则容易被认为是对传统体制的回归。

提升国有企业治理和运营水平。瞄准现代公司法人治理结构,按照G20峰会通过的OECD公司治理原则等国际化标准,完善国有企业治理结构,实施市场化管理,减少政府对国有企业微观经营活动的多头干预。同时,按照重点国有企业经营水平接近国际一流跨国企业的目标,优化国有企业考核模式,提高国有企业创新能力和运营效率。

  围绕上述两种说法的争论,不仅可能会拖延、阻扰国有资产运营的行业进出和国有企业的改革,还会造成理论上的一些混乱。譬如,有人为了证明没有发生“国进民退”,提出的依据是,统计数据显示民营经济的资产总额、企业数量与吸纳的就业人数等的绝对数和相对比率都在增长。但实际上这种论证在理论上是不科学的,至少是不严谨的。

国有企业扩张必须审慎并遵守市场规则。事实上,学术界关注“国进民退”问题的关键并不是看国有经济在国民经济中比重增加了多少,更多的是看国有经济扩张的方式是否遵循市场化行为。对于依靠行政力量、市场垄断带来的“国进”,采用非市场化手段强行进入或排挤民营企业,会降低整个市场运行效率,这是要明确要避免和反对的。

  如果国企经营效率不高,发生了资产的缩水,并且在资源投入和资产注入不断增加的情况下,资产依然呈现缩水或者维持不变,而与此相反,民营企业如果因为经营效率较高,其资产总额的占比当然会上升。这种情况不能说明没有发生“国进民退”,恰恰是发生了“国进民退”。

为此,要把握三个要点。

  在国企数量没有变化或者略有增加的情况下,民营经济由于其投资主体分散的特点常常会呈现出企业数量的增加,全社会企业数量结构的这种变化能够说明一定没有发生“国进民退”吗?
也不能。国有企业一般都是大企业和超大企业,社会经济资源对它们的倾斜性投入常常表现在对既存企业的投入和既存企业对好的投资机会的享受。而非国有经济却完全可能在社会资源分配不变甚至越来越少的情况下发生企业数量的增加。

一是要做好评估甄别。国企在收购民企时,要围绕民企所从事行业财务状况、核心竞争力、产业合规性等方面开展公开透明规范地评估,按照市场化原则真正甄别出值得保护的生产力。

  换言之,民营企业的数量比国有企业的数量增加多,并不能说明没有发生“国进民退”。国有企业与民营企业的就业人数占比等的变化也是这个道理。以这样的统计数据来证明是否存在“国退民进”还是“国进民退”都是缺乏说服力的。

二是要合理设置退出期限、条件和方式。在美国2008
年次贷危机中,AIG等一些大型陷入危机的金融机构被迫“国有化”,接受政府救助。危机一旦结束,政府就逐步退出,恢复银行的市场化股权结构。在这一次的国企收购民企过程中,也要在收购方案中明确退出期限、条件和方式,特别是国有企业非主业收购,更应该明确退出期限和条件。

  关键是,不应纠缠于“国退民进”或者“国进民退”的简单化描述。前者只是对国有资产行业退出的一种现象描述,后者甚至谈不上是对国有资产行业进入的一种现象描述,因为在新兴产业领域,常常是国有资产和非国有资产都在进入。全面、完整地理解国有资产的行业进出才能够获得科学、正确的认识,才会尽可能地形成社会共识。

三是要注重过渡时期配套政策。一方面,发展“优先股”制度,或称“A、B股”制度,即国有资本投资、盈利的同时,在管理机制上不改变民营企业原有的规则,不介入民营企业管理层经营事务,不担任民营企业管理层成员。另一方面,在国资退出之前的盈利,要独立核算,并规定退出的增值收益主要用于社会保障、稳定就业等公共事业和民生领域。

  [本文原刊于《福建论坛》(人文社会科学版)2017年第1期,原题:“产业发展视角下国有资产运营的退出与进入”。略去参考文献,正文经重新编辑并由作者审定。经授权刊用。]

更多发挥并购基金等私募股权基金的作用。从市场经济国家经验看,一个健康的私募股权投资基金市场的存在,不仅能支持战略性新兴产业的发展,还能在经济周期变化过程中,通过挖掘价值洼地的投资机会,为处于危机中的企业提供解救出路,从而使被投资企业通过必要的调整从新获得生存和发展。

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我国已经具备了一批很好的私募股权投资机构,目前面临较大的募资难题和政策不稳定预期,如果金融监管部门和财税部门能够为这些私募股权投资机构营造更好的募资环境和参与处置不良资产的政策环境,私募股权投资机构完全可以为受困民营企业提供更好的基于市场效率的并购重组和优化调整服务,这样做也可以在一定程度上减缓市场对“国进民退”现象的担忧和不满。

作者|叶德磊(本校经济学院教授)

作者为中美绿色基金董事长,国家发改委原财政金融司、规划司司长,城市发展中心主任

来源|澎湃

编辑|吴潇岚

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