澳门新普京手机版关于对PPP模式的一点肤浅认识-农事资讯

俞飞  PPP大潮来袭!运用好PPP,有助于化解地方政府债风险、减轻财政压力。无怪乎中央高层力推,地方热情高涨。一股PPP热浪正席卷中国,成为当下政府与商界最热话题。  放眼海外,私营部门参与基础设施建设,历史悠久。英国、美国、法国、日本无不行之有年。近年来,联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行也把PPP的理念和经验在全球大力推广,转型国家与新兴经济体争相效仿。  PPP模式——私人融资和运营基础设施的想法从何而来?答案非常简单:古已有之,这种想法一点也不新奇。  追溯历史,建筑师斯密指出:“收费公路就是现代建设——运营——移交(BOT)体系的前身。”古罗马奥古斯都大帝授予意大利北部萨拉西人征收通行费的特许权,作为其养护道路、带路和跨山脉搬运的回报。  中世纪,通行费用来支付桥梁建设的成本,1286年伦敦大桥开始收取通行费。1663年,英国第一条收费公路建成,收费期限21年。1773年《收费公路法案》规定了详尽的差别收费制度,轮胎越宽,收费越低。可想而知,反对收费公路的呼声强烈,历史上曾发生过多起民众暴乱,抵制公路收费。1895年,英国公路全部回归公有。  独立战争后,收费公路制度引入美国。第一条私营企业建设并运营的收费公路,从费城到兰卡斯特,1792年在宾夕法尼亚州获得特许经营权,两年后建成。19世纪40年代,全美批准成立1600多家收费公路公司,“在十九世纪上半叶私营收费公路的数量超过了公共公路的数量。”每年分红和资本回报率最高的为8%,平均为3%。直到20世纪,收费公路被各州政府收购,归入国有高速公路体系。  法国的特许经营,要追溯到18世纪。1782年皮埃尔兄弟被授予第一项供水特许经营权,为巴黎部分地区提供供水管网。1854年埃及苏伊士运河的特许经营权,为法国私营部门一手掌控,经营期限99年。法国大部分铁路网络、供水设施和街道照明都是在PPP模式下发展起来的。里昂水务和威望迪两家PPP模式的经营者,控制着全国62%的供水,36%的污水处理,75%的供热,60%的垃圾处理。  PPP形态多元,从建设——运营——移交(BOT)、建设——拥有——运营(BOO)、到租赁、合资、运营或管理合同、合作管理,不下十几种。各国管制模式也是千差万别,荷兰设立负责PPP模式的中央机构,澳大利亚和美国则是由各州政府或市政当局处理PPP事宜,智利运用拍卖方式售出特许经营权,法国通过公共服务授权的行政框架加以管治。  PPP,最近二十余年发展速度惊人,风靡全球。政府对基础设施开放民营的态度之所以出现重大转变,原因无外乎政府预算捉襟见肘,偏偏公共设施和服务又亟待扩大和改善,只能选择利用私人融资,开放私营部门参与,让资金获得最佳的使用价值。  1992年,英国政府推动民间投资提案制度,引导私营企业参与公共基础建设投资。五年后,工党执政,设立专门机构组织和协调相关事宜。2000年,成立合作伙伴关系组织PUK,专门从事公共部门PPP项目,为政府公共部门与私人部门搭建了合作平台。2011年,财政部设立基础设施局全面负责PPP工作。  英国三级管理机构,共同负责PPP模式运作,分进合击,运作得当。财政部负责制定政策及批准项目;合伙经营机构提供私营企业的专门知识及资源,协助公共部门落实PPP模式的重要目标;公私营机构合作署(由地方政府拨款成立的机构)向地方政府协会委任的董事局问责。  在总结基础设施建设、医疗等领域的大量项目经验基础上,2004年英国财政部公布《资金价值评估指南》《定量评价用户指南》。建构项目资金价值最大化的程序框架,推动公共部门进行成本比较。用户指南为政府部门提供数量分析工具,引进资金价值评估标准作为公共项目建设和运营方式选择的重要参考。  与他国相比,英国PPP项目规模庞大。其总金额和数量约为全球1/3。1987年到2012年,英国一共批准PPP项目730个。目前运营的650个项目,总金额540亿英镑,主要集中在交通、医疗和教育领域。1990年到2006年,美国PPP项目在交通基础设施领域的融资规模不过区区10亿美元,而同期英国的融资规模高达500亿美元。  以伦敦地铁为例,1997年,英国政府考察多种方案,最后用PPP模式对整个地铁系统进行升级改造。经过4年多的论证和试行,分别于2002年12月和2003年4月正式签约,伦敦地铁公司将地铁系统的维护和基础设施供应工作,以30年特许经营权的方式转给了3个基础设施公司,运营和票务依然由伦敦地铁公司控制。  由于特许期较长,在PPP模式中伦敦地铁公司特意设置定期审核条款——签约各方每7.5年重新约定契约条款。为确保合约重新审核的独立性和权威性,伦敦地铁公司委托专门的仲裁人,由其监督公司治理。如此一来,PPP模式运作更富弹性,强化各方互信,充分保证契约的有效执行。  一举扭转投资严重不足的困境,伦敦地铁这位饱经风霜的老妇人,百年芳华重现世人面前,也为国内外轨道交通的PPP提供了一个成功的范本。

 文章来源:微信公众号“黑蔡说法”

上世纪八十年代中期以来,我国对国际上多种项目融资的模式进行尝试和引进,如BOT、BOOT、BOO等等有十几种之多,不看括号里的中文注释,简直被洋字码搞得眼花缭乱。由于国际上没有对这些模式统一定义,所以不要说一般人,就是有些专业人士有时也会搞不清楚。

Q:PPP不就是原来的BOT吗?

以应用最早的BOT为例,世界银行的定义是:政府给某些公司新项目建设的特许权,私营合伙人和某国际财团愿意自己融资,建设某项基础设施,并在一定时期经营该设施,然后将设施交给政府部门或其他公共机构。亚洲开发银行的定义是:项目公司计划、筹资和建设基础设施项目;经所在国政府特许在一定时期内经营项目;特许到期时,项目资产所有权移交给国家。我国原国家计委的定义是:指政府部门通过特许权协议,在规定的时间内将项目授予外商或民企为特许权项目成立项目公司,由项目公司负责项目的投融资、建设、运营和维护。特许期满后,项目公司将特许项目无偿交给政府部门。通俗点说,BOT就是指地方政府通过特许经营协议,授权私营企业进行项目的融资、设计、建造、经营和维护,在规定的特许期向该项目的使用者收取适当费用,由此回收该项目的各类成本并获得合理的回报,待特许期满后把项目无偿移交给政府。而BT模式就显得更直接,企业获得政府的授权后出资为政府建设项目,项目建成后移交给政府使用,政府在约定的时间内向企业支付投资建设及相关费用进行回购。听企业的朋友介绍,我们建筑行业有的企业反映做BT的效益还不错,而多数企业则在做政府BT项目上栽了大跟头,由于项目资金是事后支付,许多地方政府不顾本级财政的实力,采取“用明天的钱干今天的事,用别人的钱干自己的事”的理念,只顾及本届政府的业绩——形象工程,干得好就升迁,至于谁还钱,怎么还钱,根本不考虑,拿政府的诚信当儿戏。结果不仅造成了天文数字的地方债务,也坑苦了那帮做BT项目的企业,最终2012年底BT模式被中央有关部门叫停。

A:NO!!!

笔者曾应邀率江苏省建筑业投资考察团到某省会城市考察市场和项目,结果招商局提供上百个项目中,无一例外全是“BT”模式,我不禁怀疑钱从哪来?从侧面了解到该市当时年财政收入500亿元,已欠债4000亿元,换句话说,即使所有机关部门工作人员不吃不喝,现有外债需要偿还8年,又要搞这么多BT项目,拿什么来偿还?所以我对企业的老总们说了想法,提醒大家要慎重,不要以为政府项目风险小,问题是企业仅是参与建设,无权参与运营,当政府无力回购了怎么办?所以那次没带领企业往“BT”坑里跳。

BOT是私营企业参与基础设施建设,向社会提供公共服务的一种方式。是指政府部门就某个基础设施项目与私人企业(项目公司)签订特许经营权协议,授予签约方的私人企业来承担该基础设施项目的投资、融资、建设、经营与维护,特许期届满,签约方的私人企业将该基础设施无偿或有偿移交给政府部门。BOT投资方式的一个很显著的特征就是“权钱交易”:政府赋予私营公司或企业对某一项目的特许权,由其全权负责建设与经营,政府无需花钱,通过转让权利即可获得一些重大项目的建成并产生极大的的社会效益,特许期满后还可以收回项目。

也正因为BT项目模式在中国走了样,使得有些上当的企业“一朝被蛇咬,十年怕井绳”,当PPP模式在中国还属初始阶段,就有人武断地认定:什么PPP:就是“骗、骗、骗”。果真是这样吗?结论是否有些偏激?

PPP和BOT模式都是解决政府财政在公共基础设施建设上投资资金不足的融资模式,其共同特点是可以把民营资本和国外资本引入当地基础设施及城市公共事业建设。那么两者究竟有哪些差异?以下将以两个典型案例来分析PPP模式与BOT模式之间的区别。

与BOT一样,PPP的定义在国际上也不尽相同。美国把PPP认定为公共部门和私营部门伙伴之间的一种合同协议,协议包含一个政府机构和一个私营公司达成修复、建造、经营、维护和管理一个设施或系统。尽管公共部门保留设施或系统的拥有权,私营部门拥有在决定项目或任务完成方面的额外的决策权力;欧盟把PPP定义为公共部门和私营部门之间的一种合作关系,双方根据各自的优劣势共同承担风险和责任,以提供传统上由公共部门负责的公共项目和服务;加拿大将PPP定义为公共部门和私营部门基于各自的经验建立的一种合伙经营关系,通过适当的资源分配、风险分担和利益分享,以满足公共需求。我国专家认为,PPP本质上是公共部门和私营部门为基础设施和公用事业而达成的长期合作关系,公共部门由在传统方式下公共设施和服务的提供者,变为规则者、合作者、购买者和监管者。

一、北京地铁四号线(PPP模式)

作为国内第一个采用PPP建设的项目,北京地铁四号线的投资建设分为A、B两个独立的部分,A部分包括洞体、车站等土建工程,B部分工程包括车辆、信号等设备资产。

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从项目结构上说,(1)本工程建设A部分投资额约为107亿元,约占项目总投资的70%,由北京地铁四号线公司负责投资建设;B部分投资额为46亿元,约占四号线项目总投资的30%,由通过市场化方法组建的PPP特许经营公司负责投资建设
、经营和管理,实施特许经营。(2)4号线项目竣工验收后,特许经营公司根据与四号线公司签订的《资产租赁协议》,取得A部分资产的使用权。特许经营公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施(包括A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新,以及站内的商业经营,通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。(3)按特许协议约定,特许经营期为自试运营开始后30年。特许经营期结束后,特许经营公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门,将A部分项目设施归还给四号线公司。

从股权结构上说,PPP特许经营公司为北京京港地铁有限公司,是由京投公司、香港地铁公司和首创集团公司按2:49:49的出资比例组建
地铁4号线实施PPP模式,不仅是为了解决融资问题,更深层的目标是引入先进的管理机制,打破行业垄断,提高行业效率,通过产权的变化带动体制机制的变化。因此,从理论上来讲,应由具有技术和管理优势的香港地铁公司作为特许经营公司控股方,会更有利于其积极性的发挥。但是由于《外商投资产业指导目录》的规定,特许经营公司应是中方控制企业,港铁持股比例不得超出50%。

BT模式在我国的失败在于投资了没有回报,或者投资后得到的是张空头支票。那么,考察PPP模式关键要看如何回报。经学习发现,回报中引进了“特许经营”的概念,也就是如果民资参与建一条高速公路,那么回报方式就可以是经测算在保成本回收和一定利润情况下,允许投资者有若干年收过路费的特许经营权;如果民资参与建设一座水厂,就可以获得按政府批准的水价若干年收水费的特许经营权,一句话让投资回报不落空。

二、广西来宾电厂(BOT模式)

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该BOT建设项目由广西壮族自治区引进法国电力国际和阿尔斯通,总投资为6.16亿美元,其中法国电力出资15%,阿尔斯通出资10%,项目融资75%。项目特许经营期为18年,其中建设期为2年9个月,运营期为15年3个月。
特许期满,BOT项目公司将电厂无偿转移给广西省政府。

财政部副部长王保安今年3月在推广运用PPP培训班上指出:“需要建立动态调整的收费定价或政府补贴机制,为投资人设置一定的利润空间,形成长期稳定的投资回报预期,对社会资本产生足够的吸引力;但与此同时,也要避免因社会资本利润超出合理区间导致公共服务价格过高,损害政府和社会利益,引发公众的不满情绪。在进行PPP项目设计时,要综合考虑经济效益和社会效益,合理设置投资回报率。”《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》规定:政府在建设城市基础设施项目时,要选择有合理回报或一定投资回报能力的可经营性项目,通过多种形式吸引包括民间资本在内的社会资金。要充分发挥市场作用,完善城市公用事业服务价格形成、调整和补偿机制。

三、区别

上述两个典型案例最明显的区别在于:

1、
项目公司股东类型不同。
地铁四号线项目公司股东包含政府方(京投公司属于国有独资企业)和社会资本方;而广西来宾电厂股东不包含政府方。

2、
政府扮演的角色不同。
地铁四号线的建设中,政府不仅是特许经营权的授予者,更是项目建设的合作伙伴,需要按照约定的风险分担机制对项目建设承担一定的风险;而后者建设中,政府方仅作为特许经营权的授予者,项目建设的风险则完全交由项目公司承担。

3、
政府方与社会资本方的关系不同。
在地铁四号线的模式下,双方之间并不是简单分享利润,还需要控制私营部门可能的高额利润,即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。而在后者模式下,公共机构和民营企业之间更多的是一种“不平等”关系,缺乏有效的相互协调机制,双方主体过分追求自身利益。

可见,BOT模式向PPP模式的转变主要体现在:

(1)政府与社会资本的关系:由博弈关系变为合作关系。即政府通过对项目公司的参股与社会资本方进行合作,两者具有一致的项目目标;

(2)项目运作模式:PPP中的社会资本方参与到项目的前期论证;

(3)政府采购对象由资产转化为服务;

(4)风险分配机制:专业的人做专业的事。

以上几种区别使得PPP与BOT有各自的优缺点:

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总之,PPP虽然是一种模式的创新,越来越多的政府方或社会资本方也相继采取这种模式进行项目的建设、运营等,但并不表明PPP是万能的,具体选择哪种模式需要结合项目实际情况而定。

2014年9月江苏“政府和社会资本合作”试点项目推介会在江苏南京召开。首批15个PPP试点项目包括连云港新机场,徐州、南通的城市轻轨,南京、盐城、常州污水处理厂和养老院等,总投资额约875亿元,吸引了世界银行、国际金融公司、港铁集团、光大国际、葛洲坝集团等50多家境内外投资商前来参会。

财政部金融司巡视员刘健在推介会上说:“这些项目都以基础设施和民生项目为主,投资期限长,收益稳定,符合PPP模式特征要求。”江苏推出的这批项目带有“吃螃蟹”性质,是落实十八届三中全会关于“大幅度减少政府对资源的直接配置”的重要举措,让社会资本通过特许经营等方式参与城市基础投资和运营,对开辟多元融资渠道、激活社会资本参与公共事业投资意义重大。

据报道,江西推出2015年首批80个政府和社会资本合作项目,总投资额达1065.17亿元。此次发布的80个PPP项目回报方式有三种:1.对有明确的收费基础或经营收费能完全覆盖投资成本的经营项目,主要通过政府授予特许经营权及物业、广告等经营收益作为投资回报;2.对政府核定的经营收费价格不足以覆盖投资成本的准经营性项目,主要通过政府授予特许经营权附加部分财政补贴或投资参股等作为投资回报;3.对缺乏“使用者付费”基础的非经营性项目,主要通过财政补贴、政府购买服务等方式作为投资回报。

其实无论是领导的讲话也好,还是政府文件有所规定也好,都不如为PPP投资模式进行立法,用法律形式固定下来,确保投资人的回报。在全面依法治国的大环境中,让更多的社会资本放心大胆地参与到“全面建成小康社会”的事业中来。已有法律专家建议,PPP项目立法中应当明确规定,PPP项目实施方案、实施机关应当是以是否有利于降低成本、提高效率、改善公共服务质量为基本衡量标准,对PPP项目的可行性进行评估论证,兼顾项目的社会效益和经济效益确定给予投资人的合理回报,投资回报方式应结合项目的市场需求,同类项目融资成本、投资建设运维成本等因素综合确定,并应确定相应的价格调整和补偿机制。而在PPP立法出台前,建议在PPP特许权协议示范文本中对投资回报方式、价格调整和补偿方式加以明确约定。我如果是投资人的话,就要对这位法律专家深深鞠一躬,这一番建议如果被采纳,就解除了投资人的后顾之忧。目前深化改革已经进入“深水区”,过河已经摸不着石头,以往BT模式的教训就是在深水区里一脚踏空,造成了失误。所以对于PPP新政的出台,一定要切实兼顾经济效益、社会效益和投资人的效益,让我国经济建设不可忽缺的民间资本发挥巨大作用来造福整个社会。

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