澳门新普京亚洲第一游戏品牌国务院参事:房产税推进在最近一两年会有大动作

杜丽娟  新一轮财税体制改革将是下一阶段改革的重点。  相比1994年分税制改革,6月底中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》在保证中央收入的同时,重笔阐述了中央和地方在事权和财权以及支出责任上的关系,成为当下舆论关注的一个重要方向。  和分税制改革一样,现代财政制度也面临着中央和地方的分权难题,如何处理两者关系,是改革成败的重要一环。  财税界人士普遍认为,重构中央和地方分成比例或将成为改革的一个方向。据悉,目前各省正在测算税收的分成比例,旨在通过这种测算,调节央地之间新的财政关系。  央地关系的重构  “事实上,改革的难点主要是当前税制改革并未完成,特别是‘营改增’的改革对中央和地方分成会产生直接影响,在其未完成之前,很难准确测算央地之间新的分成比例。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文坦言。  在他看来,财税改革的重点在于调整中央和地方之间的财政关系。“曾经有测算说,增值税中央和地方75:25的分成比例,在‘营改增’完成后,有可能实现60:40或者50:50的比例,不过最终仍然要看‘营改增’完成的效果。”  据悉,2012年我国在上海试点“营改增”,此后,在全国范围铺开,按照“十二五”计划,明年底营改增将全部完成。  值得注意的是,随着“营改增”试点的推广,中央和地方收入发生变化,如何分配地方财政收入成为当前面临的紧迫问题。  “虽然现在‘营改增’后减少的税仍然会返还给地方政府,从总量上看,目前地方政府因为税制变化并未造成财政收入的减少,但是随着改革的不断深入,中央的返还将不能持久。”东部某地级市税务机关人员表示。  对此,中国社科院财经战略研究院张德勇曾表示,调整中央和地方之间的财政关系既是重点又是难点,难点在于涉及利益格局的再分配。未来应该从两个方面来改革以理顺中央和地方的收入划分,即中央应当上收一部分支出责任,减轻地方政府的负担,同时给地方增加一定的财力。  这和当前的改革路径不谋而合。  十八届三中全会明确指出,保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。  6月30日发布的《深化财税体制改革总体方案》中也明确要求,调整中央和地方政府间财政关系,在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下,进一步理顺中央和地方收入划分,合理划分政府间事权和支出责任,促进权力和责任、办事和花钱相统一,建立事权和支出责任相适应的制度。  对此,财政部财科所所长贾康认为,赋予地方政府一定的税政管理权限是处理央地关系的关键。在他看来,科学安排税种分享比例,依据事权与支出责任相适应的客观需要、民生事项的重要程度和社会公共管理的相关性等来确定税种分享,凡与地方民生相关大、更富地方特性的税种,应增大所在地的分享比例。  在此背景下,新一轮财税体制改革预计将在2016年基本完成重点工作和任务,又会存在什么样的挑战?  张德勇认为,是否能够如期完成新一轮税制改革主要取决于政府的执行力,1994年税制改革的完成主要靠的就是中央坚定的推动。  分税制的“退出”  事实上,作为中国财政体制改革的一个重要转折点,分税制曾被喻为“中国改革历程中的经典之作”,它不仅结束1994年之前我国财政体制摇摆不定的局面,重要的是保证了中央财政的稳定。  从1994年开始,分税制改革的框架和规则一直延续,至今已经整整20年的历史。1994年的分税制改革,在中央政府与地方政府之间进行了事权与财权的重新划分。  按照分税制改革方案,中央将税收体制变为生产性的税收体制,通过征收增值税,将75%的增值税收归中央,地方获得25%的收益。中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支,地方政府负责提供普通教育、医疗等公共服务。  在20多年的历史中,分税制改革使得中央财政收入提升到50%以上,但财政支出不到20%,中央通过转移支付和税收返还的方式,对地方政府保持强有力的控制。  “集中力量好办事。”是分税制改革的一个重要表现。  财税人士普遍认为,通过分税制改革的框架,以及一系列改革措施的出台,实际解决了国企三角债、银行业面临破产等一系列难题。  财政部财科所研究员赵云旗撰文称,1994年分税制改革是改革最全面、规模最大、范围最广的,而且是新中国成立以来一次重大的税制改革。在收入分配方面,基本理顺了分配关系,扭转了税收收入占国民生产总值比重下降的局面。  但随着改革深入,分税制出现明显的负面效应,特别是到目前为止,省以下分税制财政管理体制不够完善,这造成地方各级政府间较少实行按事权划分财政收支的分权式财政管理体制。  贾康认为,分税制改革后出现的县乡财政困难、地方政府财权与事权不匹配、土地财政、“跑部钱进”等问题,正是因为分税制没有贯彻到位所致,“分税制在省以下贯彻遇阻,没有体现正面的意义”。在此背景下,通过财税体制改革,改变央地之间的事权关系显得尤为重要。  未来实行扁平化财政关系,包括在中央、省级、县级的三级框架里处理好财政税收方面深化改革的问题,或将是现代财政体制完善分税制不足之处的一个方向。  对此,财政部部长楼继伟在提到财政体制改革时也表示,财政改革应调整中央政府和地方政府支出责任,适当增加中央政府的支出责任。

分税制改革在20年后终于迎来2.0版。重新按税种分税面临新的难题:一方面财收收入增速低位运行已是不争的事实;另一方面为发挥经济下行期的“逆
周期”调节作用,下半年财政政策发力稳增长支出增加。双面夹击,新一轮财税改革究竟能否理顺央地权责关系事关改革成败、经济大局。

一如此前各界预期,12日闭幕的十八届三中全会,将财税改革置于更加重要的位置。当日发布的公报不仅用大段篇幅论述财税改革,而且首次将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”,这意味着,继上世纪90年代“分税制”以来的新一轮财税改革大幕将启。
“毋庸置疑的是,1994年的分税制改革中,财政与税收配套程度较高。而在此后,相较于税制改革,财政体制调整较慢,这便造成了财政与税收的相对脱节。”国务院参事、中央财经大学税务学院副院长刘桓告诉中新社记者。
正是上述分税制改革,奠定了20年来中国财政管理体制的基础。但随着形势的发展,一些问题也渐次暴露。如中央政府与地方政府财权事权不匹配、事权和支出范围越位等现象,成为制约新时期中国经济持续发展的重要因素。
“三中全会提出,未来经济体制改革是全面深化改革的重点,而经济体制改革的重点与难点就在财税改革。”国际金融问题专家、对外经济贸易大学金融学院兼职教授赵庆明认为。
12日晚间发布的全会公报指出,必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度。
在刘桓看来,上述论述至少表明了财政改革将在加强预算透明度、进一步强化政府收支两条线及理顺中央地方财政关系这三个方面有所突破。他特别指出,现行财政制度中“中央财权大、地方事务多”的现状所衍生的专项转移支付过多已显示出不科学和滞后的一面,同时由此衍生的权力寻租等腐败问题已经引起社会重视。
“不同政府层级间的事权划分要考虑多种因素,一般而言,属于全国性的公共产品,理应由中央政府牵头提供,地区性的公共产品,则适宜由地方政府牵头提供。具体的支出责任,应合理地对应于此,分别划归中央与地方。”财政部财政科学研究所所长贾康指出。
“分税制后的20年来财政体制积累的问题已经很多,从三中全会的相关表述上,我们可以期待一揽子力度较大的改革方案出台。”刘桓说。
税制改革方面,中国国际金融有限公司首席经济学家彭文生认为,下一步营业税改增值税、房产税和消费税等改革有望深化。
“营改增才迈出了第一步,作为一项‘牵一发而动全身’的改革,下一阶段的扩围是必然趋势。”刘桓认为,下一阶段建筑业及金融保险等领域的“营改增”都有望得以渐进推进。
而对于为社会各界所普遍关注的个人所得税,刘桓认为,这一税制的改革还在继续。对于下一阶段的关注点,他建言,与其在个税起征点的高低上争论不休,不如关注制度设计的合理性,使该项制度真正能够起到有效调节收入分配的作用。
“环境税可能会被提上日程。”刘桓分析,随着中国对于生态文明的日益重视,环保税开征的迫切性和重要性已经显现。
刚刚闭幕的三中全会亦提出,要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度,实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,改革生态环境保护管理体制。
对于房产税,刘桓认为,随着时机的日益成熟,该项税种试点的扩围已经“不可避免”。“中国房地产调控已经走到了一个十字路口,作为调控的一个重要手段,房产税有利于改变人们对于房地产发展的预期、改变房地产脱离其本来属性,变为投资品的趋势。”刘桓指出,他预计,房产税的推进在最近一两年“会有大的动作”。

按税种重分

我国于1994年起开始实行分税制财政体制,在当时中央财政极度困难、中央政府宏观调控能力减弱的大背景下,这种地方为中央“让路”的行为是符合当时国情的。但随着时间推移,央地之间在事权、责任上的不协调已经成为显而易见的矛盾。

此外,央地关系一直也是财税改革的难点所在,“十三五”规划意见稿虽然依旧延续了三中全会对于财税改革的决定,但关于央地关系的内容仍然占据了“深
化财税体制改革”一项中的较大篇幅。此前就有专家表示,在预算管理和税收制度均有进步的前提下,央地关系将成为“十三五”财税改革的重点突破口。

杨伟民昨日在回答记者提问时指出,这次进一步强调建立事权和支出责任相适应的制度,适度加强中央的事权和支出责任。而在收入划分上,杨伟民则指出,
要充分考虑税种的属性,未来可能会变成中央拿什么税、地方拿什么税、省一级政府拿什么税、市县政府拿什么税。“也可以说是分税制,但是按税种分,而不是按
税率分。”杨伟民说道。

这也意味着已实行20余年的分税制或许将在不久的将来完成一次分配模式上的变革。北京大学(房价
户型 二手房 租房)财经法研究中心主任刘剑文告诉北京商报记者,在中央与地方
共享收入方面实行按税种划分实际上是化解了央地在收入上的重叠部分,打破了税收原有的“灰色地带”,这样有利于明晰中央与地方在财政支出和事权上的责任归
属。

营改增、房地产税定位成疑

但从操作层面来看,按税种划分的分税制着实也面临着许多不定的因素。此前就有分析认为,以目前跨越两个税种的“营改增”为例,由于营业税是地方税体
系的主体税种,而中央又会拿走增值税的大部分,所以一旦“营改增”的过渡期结束并开始全面铺开,地方税收势必会受到很大的影响。

中国财税法学会副会长、武汉大学教授熊伟表示,财税改革的一举一动都是经过系统的考量的,在短期内,“营改增”确实可能再度削弱地方的财权,但国家也会通过其他税种来弥补地方税收的缺漏,此外,中央转移支付也是平衡央地之间财政税收关系的有效措施之一。

而随着“营改增”逐渐铺开,地方财权进一步缩减,在业内看来,目前已经纳入全国人大立法规划的房地产税或将在未来成为地方税收的坚实后盾。对于房地
产对地方财力的重要性,杨伟民也给予了充分回应。他表示,地方政府,尤其市县财力其实十分依赖土地财政和房地产开发,当房地产行业进行调整,收入就受到限
制。“房地产税的改革需要和整个税制的调整和改革,包括下一步深化住房制度的改革相匹配。”杨伟民说道。

财政部财政科学研究所原所长贾康就曾表示,房地产税改革可以解决我国地方税体系不成型的问题,为地方提供支柱税种,进而落实省以下分税制,促使政府
职能转变和市场经济健康化。此外,随着房地产税的“从无到有”,房地产市场上的供需也会更平衡一些,原本很多的空置房可能也会因此进入市场出租或交易。

央地财权事权矛盾难解

但央地关系在20多年的时间里已经积累了很多方面的不协调,业内普遍认为,仅仅通过其他税种平衡或依赖中央转移支付还远不能解决当前央地之间的多方矛盾。

熊伟表示,如今央地在财权、事权方面的不协调已经愈发明显。一方面,按照原有的分税制财政体制,财权不断向中央集中,中央所能调控的财力越来越多。
另一方面,事权不断向地方下移,地方承担的事权越来越多,这对地方经济发展和社会事业发展产生了不利影响。“这也就是为什么中央一直在强调要加强中央事权
和支出责任的原因。”熊伟说道。

此外,广为诟病的地方“土地财政”,很大程度上也是由央地收入分配不合理、地方财政困难所造成的。有分析认为,如果地方政府的融资能力受到了土地财
政的约束,很有可能会利用现有的灰色金融体系,绕过国家房地产监管继续解决资金问题,这反而违背了我国转变经济发展模式的初衷。

除了央地之间的矛盾,中央部门内部也出现了许多不合理的收入分配现象。一些专家就认为,有些部门掌握了太多的收入资源,却没有足够与收入成正比的事
权,无形中造成了税收利用率的低下。因此,在他们看来,分税制改革不仅要梳理中央与地方之间的关系,中央部门内部在事权上同样也需要进行明确划分,理清支
出责任。

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