最近,四川省发改委铁路建设综合处的王军(化名)和他的同事们工作变得十分忙碌。“在国家‘以地养路’政策下来后,我们正在抓紧时间修改川南城际铁路的招商引资方案,准备将铁路站场周边和毗邻地区土地加入到方案中,再重新向社会公布。”  从2012年开始,四川省就将川南城际铁路作为创新铁路投融资体制改革的试验田,向社会资本伸出了橄榄枝,但由于城际铁路效益差、成本回收期长等原因,两年来没有一家民资愿意入股。“国家‘以地养路’政策对于地方铁路建设来说是个很大的突破,让投资方能够利用土地综合开发来弥补铁路建设资金不足,相信这肯定能够增加项目对社会资本的吸引力,我们现在正在聘请专业的机构进行核算,看给项目配多少土地比较合适,一方面要保证有社会资本愿意进来,另一方面也要确保土地资源的合理利用。”王军表示。  王军口中的“以地养路”政策,就是8月11日国务院发布的《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(以下简称《意见》)。《意见》指出,“按照新型城镇化要求,在保障铁路运输功能和运营安全的前提下,坚持‘多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约’的原则,对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发利用。”这被认为是为铁路建设“卸包袱”“送红包”。
中西部省份率先起步
  随着《意见》的出台,急于筹集铁路建设资金的地方政府陆续开始行动。  8月28日,湖南省公布的第一批124个公共建设领域鼓励社会资本投资项目中,沪昆高铁湘潭北站配套工程,邵东新火车站站前广场等项目赫然在列,这也被看做是湖南省铁路土地综合开发起步的标志。  江西省政府也提出将全面放开铁路建设市场,并在8月底出台的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的实施意见》中提出,多方式多渠道筹措铁路建设资金,鼓励境内外资金以股权等方式参与省内铁路建设;支持铁路车站及线路用地一体规划,按照市场化、集约化原则实施综合开发,以开发收益支持铁路发展。  在北京交通大学教授赵坚看来,国务院政策下发后,比较迅速出台政策或推出相关项目的,基本上都是中西部省份,这与这些省份今年铁路建设任务大、资金匮乏是密切相关的。  今年以来,中央多次强调加快铁路建设要以中西部铁路建设为重点。中国铁路总公司党组书记、总经理盛光祖在今年4月曾透露,2014年,国内将开通超过7000公里的新铁路,其中近九成在中西部,中西部铁路建设投资和投产新线比例进一步加大,占比分别达到78%、86%。在此背景下,不少中西部省份推出了大手笔的铁路投资计划。如,湖南省发改委表示,今年湖南铁路建设迎来新的发展机遇期,是湖南铁路项目开工最多的年份,铁路总投资超千亿元。  
湖南发改委铁路建设办公室的张铭(化名)在接受记者采访时表示,今年湖南铁路建设压力非常大,现在拿出一些铁路相关项目招商,是为了保证建设资金。“在引进社会资本参与铁路建设和配套工程上,我们没有什么限制,只要民资愿意进来,看重那块地,想怎样开发,这些都是可以谈的。”
地方版细则正在制定  尽管已经开始推出铁路土地综合开发项目,但事实上,地方对于怎么开发还没有明确的思路。  王军透露,在《意见》下发后,省里正在进行具体的研究,会根据国家的指导性意见出台地方版的支持铁路建设实施土地综合开发的实施细则。“国内在这方面没有经验,大家都不知道怎么操作。现在,一方面,要请土地评估机构评估地价,原来划拨给铁路部门的土地要进行商业化开发,地方该收的钱还是要收的;另一方面,要想吸引社会资本进入,必须要从政策上保障社会资本的收益。此外,铁路土地综合开发怎样与新型城镇化、城市规划、土地利用总体规划相衔接,这些都是需要研究和明确的。”  张铭也表示,湖南省发改委和国土局也正在针对《意见》制定具体办法,年底前会出台湖南版的实施细则。  在赵坚看来,铁路土地综合开发可能涉及地方各级政府、地方铁路局、民资等,谁对盈亏负责,收益如何划分,这都是非常容易互相扯皮的事,如果这个问题不解决,铁路土地综合开发难见成效。  对此,张铭表示,由于国家将城际铁路和市域铁路的融资和建设权下发给了地方政府,所以未来城际铁路等项目主要由地方政府来做,国家的主干线项目主要由地方铁路局来做,收益如何分配需要大家来谈,要事先商量好,某个项目地方政府拿多少,铁路部门拿多少,要提前签订合同。

坊间传了近一年的“铁总将投资房地产,以地养路”传闻在昨日终于获得证实。国务院办公厅昨日发布的《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》提出,支持铁路建设与新型城镇化相结合,盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合。

自铁道部出台《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》至今,已经一月有余,但民资似乎并不“买账”,有专家认为,要改变这一局面,铁路投融资体制亟待改革,同时,管理体制等方面也应出台更加细化的配套制度。

在业内专家看来,《意见》在土地开发上给了铁总很多便利和权利,这将进一步提高铁路建设筹资能力,推动铁路建设顺利进行,同时也等于赋予了铁总“地产商”的新身份,为负债累累的铁总带来一根救命稻草。尽管《意见》提出了政府引导与市场自主开发相结合的原则,但不少铁路专家认为,受政策限制,社会资本很难在铁路用地综合开发中发挥大的作用。

在发布《意见》明确表示对民间资本进入铁路领域“不设限”后,《关于铁路工程项目进入地方公共资源交易市场招投标工作的指导意见》也宣告铁路工程招投标全部进入地方公共资源交易市场招投标。分析人士认为,此举有望为地方企业、民营企业等参与铁路市场提供更公平的机会。也是铁道部分权向民资示好的表现。

“以地养路”为抵债

但民资对此仍然保持谨慎的观望态度。《中国证券报》在6月3日一篇报道中引述业内人士的话表示,近期国家出台了一系列鼓励社会资金进入铁路行业的政策,但是投资者一方面需要一个研究的过程,另一方面也需要等待政策的进一步明朗。也有投资者表示,民间的产业资本对铁路的投资可能更感兴趣,相比于铁路本身的盈利,他们更关注投资后能给产业自身带来的便利性、超额收益等。

《意见》提出,支持铁路运输企业以自主开发、转让、租赁等多种方式盘活利用现有建设用地,鼓励铁路运输企业对既有铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发,促进铁路建设投资等主体对新建铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发,提高铁路建设项目的资金筹集能力和收益水平。支持铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作,对既有铁路站场地区进行综合开发。

2005年,铁道部就出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》,但经过6年,民间资本进入铁路建设的案例依然微乎其微。据《中国证券报》报道,从2007年以来,外部资金进入铁路行业的案例只有3例:2007年12月,社保基金投资京沪高铁;中银国际2010年5月投资晋豫鲁铁路;建银国际2010年10月投资巴新铁路。

在北京交通大学经管学院教授赵坚看来,虽然《意见》全文并未出现中国铁路总公司,但显然,作为铁路运输企业,铁总及其下属18个铁路局在铁路沿线土地开发中,将成为最重要的参与方和获益方。

而本次发布的《意见》中仍没有说明投资分配机制,不少投资者担心,现在只是“看上去很美”,很多人甚至有被“圈钱”的隐忧。

铁路专家、同济大学教授孙章也表示,当前铁总负债超过3万亿元,铁路建设投资存在着巨额资金缺口,与此同时,我国的铁路需求不断增多,未来几年铁路建设仍将处于井喷期。“很显然,仅靠铁路运输一项无法弥补大量的负债和资金缺口,铁总必须培养另外的资金来源,而国务院在此时出台《意见》支持铁路沿线土地开发,是为铁总带来一根救命稻草。

国务委员兼国务院秘书长马凯日前在石家庄市召开部分地区铁路建设座谈会上明确表示,今年要在铁路投融资体制改革上迈出实质性步伐,吸引利用更多社会资本参与铁路建设。

2013年1月,来自原铁道部的数据显示,18个铁路局合计客运车站共2117个。“随着铁路的发展,未来新的车站会越来越多,且这些土地可以地上地下立体开发,可以建商品房、购物中心和写字楼等等,可开发利用范围和领域将非常广。”孙章表示。

专家也认为,投融资方式的改革,是引导铁路整体改革的关键。北京交通大学运输经济理论与政策研究所副所长李红昌近日对《中国证券报》分析称,目前民资投资铁路仍面临几大难题。

“盘活存量”靠政府

第一,铁路投资大、周期长。铁路单线投资动辄上百亿元,一般的民营企业难以承担;单线铁路建设通常需要2至4年,与公路相比,铁路的收益回报周期是公路的3倍。

中国工程院院士、中国中铁隧道集团副总工程师王梦恕透露,大部分铁路站场及周边土地都在地方政府手中,原铁道部时期,铁道部会用钱或铁路系统就业机会与地方政府换取一些土地,但政策限制非常多,程序也很繁琐,且由于铁路系统吃大锅饭现象严重,所以各地方路局搞土地开发的积极性并不大。现在中央不断强调“盘活存量”,又出台专门的文件,将推动铁路站场及毗邻地区的开发利用。

第二,收益回报难以独立核算。铁路具有网络运营特征,铁路收益的核算是通过全路网通盘计算。如果拿出其中一部分市场化,成本、收益核算很难独立进行。如不进行独立核算,民间资本的投资回报就难以得到保证。

《意见》提出,地方政府应主动与铁路运输企业协商,统筹编制既有铁路站场及毗邻地区相关规划;市、县国土资源部门要依法为铁路运输企业利用自有土地进行土地产权整合和宗地合并、分拆等提供服务;铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标,经省级人民政府严格审核后,暂由国土资源部予以计划单列。

第三,在现行铁路系统运行调度机制下,民间资本难以获得产品控制权。每条线路车辆能不能跑,跑几趟,全部由铁道部协调。这从全路局的角度看是对的,但对新投资者来说,则意味着自己对产品丧失了决策权。

“这些规定等于是中央向地方政府国土部门施压,要求他们必须支持铁路站场土地综合开发利用,但实际上,这一问题到了地方会非常复杂,土地的管理归国土部门管,城市建设归建设部门管,建设部门和规划部门对城市有一个整体规划,城市规划若不调整的话,火车站附近要进行高密度的开发很难。”赵坚表示,铁总能否赚钱与地方政府关系不大,但出让土地和修改规划很可能影响地方利益,所以地方政府有没有决心和积极性,将成为铁路建设实施土地综合开发成败的关键。

此外,铁路的公益性也是民资不愿涉足铁路的重要原因。北京交通大学经济管理学院教授赵坚近日对《京华时报》分析称,在现行的相关政策中,铁路的运价是国家发改委来制定。一方面是运输成本不断上涨,一方面是铁路运价十几年没有调整,还有一方面是铁路必须承担的公益性运输。三面夹击之下,使得多数原先被挡在“门外”的民营企业在如今不设门槛的情况下,也难有兴趣进入铁路工程建设。

“在中心城区土地资源紧张且城市规划难以改动的情况下,铁总在新建站点时可以选择往郊区发展,以低价获取土地,在铁路线路开通之后,土地肯定升值,这样将获取更多的利润。”孙章建议。

赵坚建议,铁路运价的制定,国家与铁路的关系等多个方面都需要进行改革、重组。但就民资进入铁路建设而言,可通过股权投资、债券投资,把民间资本引进来。

“捆绑招标”限制多

中国工程院院士、国家铁路建设高级顾问王梦恕表示,如何在保障民间资本的盈利性与铁路运输的公益性之间寻求平衡,是民资良性进入铁路行业的关键。只有在管理体制等方面出台具体、可操作性的配套制度,才能有效化解民间资本的风险。

《意见》提出,政府引导与市场自主开发相结合,新建铁路站场地区综合开发用地采用市场化方式供应。新建铁路项目未确定投资主体的,可在项目招标时将土地综合开发权一并招标,新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权,相应用地可按开发分期约定一次或分期提供,供地价格按出让时的市场价确定。土地由其他市场主体取得的,其他市场主体应与铁路建设投资主体协商安排铁路建设与土地综合开发相关事宜,确保铁路等各项建设按规划有序进行。

李红昌认为,铁路系统政企分开势在必行,可参照德国模式成立铁路总公司,逐渐分离出客运、货运等不同板块,实现管理清晰化。长期以来,铁道部是建设、运行、管理一肩挑,以后应重在监管以及行业规范、标准的制定。

在《意见》出台后,不少房地产商对于铁路站场地区土地开发表现出了浓厚兴趣。对此,王梦恕提醒,国家重大铁路项目是不允许社会资本投资的,只有城际铁路、市域铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权向社会资本开放,如果采用新建铁路项目与土地综合开发权“捆绑招标”的方式,铁路沿线土地开发肯定仍将是以铁总及地方铁路局为主,社会资本在这一过程中很难发挥大的作用。

以“地养路新”新路径

“国家能放开的一般都是三四线城市的土地项目,这些城市的房地产项目已经非常过剩了,所以真到了要拿钱的时候,社会资本的积极性也不会很高。”赵坚表示。北京商报记者肖玮孙丽朝/文胡潇/制表

由于《意见》明确将城际铁路建设主导权下放地方,地方政府也在积极探索吸引民资的新路径。

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据《经济参考报》报道,目前除了广东、江西,还有几个省正在探索“以地养路”的模式来解决城际铁路融资难的问题。此外,国开行正委托北京交通大学等相关单位就广东省城际铁路的投融资模式进行研究。

报道援引发改委综合运输研究所运输经济与技术研究室主任李连成的话表示,“以地养路”是一种比较可行的融资方式,铁路的建设肯定会对沿线相关产业带来积极影响,沿线地价随着产业开发也会上升,而这种地价的上涨是要归功于沿线铁路项目的建设,基于这个原因,利用土地来融资也是合情合理的。

据悉,原来在城际铁路的建设中,铁道部占控股地位、出资多,《意见》实施后,除西部地区外,城际铁路将由地方政府负责投资,铁道部主要负责审批和技术标准。

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