澳门新普京靠什么终结政府收费和基金的乱象?

近日,有学者研究认为,20世纪80年代以来,全国共征收的社会抚养费超过1.5万亿元。目前,全国每年征收的社会抚养费约为200亿元。这些罚款到底有多少入了国库,人们不得而知。  又是一宗去向成谜的巨额收费。  梳理一下,我们发现,很多巨额收费和基金,最后都是不知去向。如媒体报道说,过去的13年间,土地出让金总额累计达20万亿元,不知用到什么地方;彩票资金1.7万亿元,不知花在什么地方;全国各地停车场收费不但去向不明,而且连基本的数据也无人知晓;随着机动车的增加,交通违章的罚款也越来越多,但罚款数据和支出也是谜团;全国高速公路一年收费在4000亿元以上,是否用于还贷,还贷的情况怎样,人们所知甚少。  这只是近来媒体披露的去向不明的众多政府收费和政府性基金的一部分。其他未被曝光的,未尝不存在这样的问题。在目前这种管理制度下,要不出现这样的问题,几乎是不可能的。收费和基金的收入和支出,既不纳入预算管理,不接受人大的审议,也不向社会公开,接受公众的监督。收了多少钱,是否存入财政专户,又是怎样花掉的,既不向社会披露,也不向任何人负责。他征收,他管理,他使用,他浪费,他无责。最终,这些钱成为管理者的小金库,政府部门的私房钱,正如媒体曝光的彩票公益金的使用情况:一些公益资金趴在地方政府账上“睡大觉”,有些公益资金被用于盖大楼、买游艇、补亏空。彩票公益金如此,其他收费和基金何独不然?  所以,对于收费和基金,要列入预算和决算管理,向社会公开所有预算决算信息和细节,接受公众监督和问责。这是财政改革的大方向。如果政府收费和基金不能列入预算决算,不向社会公开,不向人民负责,长期体外循环,其结果必然是资金管理混乱支出随意,不但资金严重浪费,而且形成严重的不正义。  但与加强管理同样重要,或者比加强管理更为重要的是,这些收费和基金,本身是否合理?是否需要调整?是否有存在的必要?  事实上,上述所列的这些收费和基金,要么并无存在的必要,要么虽然必要却弊端重重,需要调整完善。比如社会抚养费,是一项完全可以取消的收费。社会抚养费征收这么多年以来的事实证明,这项费用完全是一件徒然的扰民行为,1.5万亿元巨款根本没有用到社会抚养方面,反而成为征收部门和地方政府的摇钱树,造成更为不公的社会后果。从今天的情况看,老年化社会急速到来,计生政策必须调整,社会抚养费更无任何征收的必要,应立即停止。其他收费项目如公路收费、停车收费、土地出让金以及彩票公益金等,其制度设计本身也是问题多多。如果不能将不应该征收的费用彻底取消,不能将不合理的费用予以瘦身,那么,即使是严格管理,规范使用,那也无法克服基础和前提的错误。如果基础和前提错了,加强管理也不能让它变得正确和正当。  所以,更为重要的是需要严格控制收费和基金的设立。应该有更高的门槛,有更严格的控制。目前,我国财政收入主要由税收、收费和政府性基金几大块构成,相对于税收,实用目的明确、专款专用的收费和基金的设立和开征更为随意。一些行政性收费和政府性基金是国务院决定的,但是很多这类收费和基金是地方任一层级的政任意创设的。地方政府为了某种需要,一纸红头文件往往可以创设一种收费项目,它体现的只是政府部门甚至征收者管理者的单方面的利益和意志,并未听取和考虑被征收者的利益和意愿。这样的收费和基金,本身就没有“准生证”,是不应该出生的。  目前,我国并无《政府收费法》和《政府基金法》,也就是说,有关收费和基金的设立,一定程度上是无法可依。但按照《立法法》规定,对非国有资产的征收,必须由全国人大或人大常委会制定法律。这条规定排除了各级政府以法规、规章甚至政府文件形式设立针对非国有资产的收费和基金项目的权力。但遗憾的是,这一条红线被各级政府轻易突破。政府制定的很多收费和基金项目,涉及对非国有资产的征收。这本身就是违法的。  立法必然要经过充分酝酿、协商和博弈,反映利益相关者各方利益,设立收费项目和标准,这样才可以把好收费和基金的创设关口,绝不轻易开启收费和基金的大门。中国历史上的教训一再表明,一项政府征收,一旦被实施,被启动,就会像滚雪球一样越滚越大。大门一旦开启,要关上它是非常困难的。所以,更重要的是把好启动的大门。在今天,把好这扇大门的关键,就是坚持收费和基金设立的法定性。  严格控制收费和基金的设立,同时对既有收费和基金项目进行瘦身,对于政府来说是一场针对自己的革命,单纯依靠政府的自觉性无法完成这种对自身的革命。这需要广泛的民主参与,让公众参与和监督,督促和推动政府依法行政,防止对公民财产权的危害,对财政资金的浪费。

发文单位:财政部

今年以来,新华社接连发出10篇“钱去哪儿了”报道,追问土地出让金、买彩票的钱、路边停车费、水电“附加费”等民生资金的去向和用途,引发社会各界强烈反响。这些问题问得很好、很及时,也问得很必要。这些数额巨大的民生资金,在过去一直都藏着掖着,如何对得起“取之于民用之于民”这句话呢?
在新华社的这组报道中,我印象最深的是关于机场建设费到“去哪儿了”的追问,因为我有资格来回答这个问题。在2012年全国两会期间,我就曾建议取消已收了20年的机场建设费。机场建设费始于1992年,最初是为筹集机场建设经费而设立的,“专款将用于民用机场的围栏、消防、安检设备以及其他安全设施的建设”。从这个意义上讲,机场建设费更应该被称作“机场安全系统建设费”。
从缓解财政困难、加快机场建设的角度来说,大家对于收机场建设费是能够理解的,但是,长期收取机场建设费则一直备受争议。有很多消费者认为,机场在向航空公司收取起降费等使用费的同时,再向乘客收取机场建设费,属重复收费、两头收费。没想到,有关部门解决争议的办法竟是在2012年全国两会结束后宣布,将机场建设费和原来的民航基础设施建设基金合并为民航发展基金。
问题在于,有关部门从未公开民航发展基金的征收依据和明细。所幸的是,新华社记者站出来,对这个不容易搞清楚的问题进行了调查。根据《民航发展基金征收使用管理暂行办法》,民航发展基金收入应该全额上缴中央国库,并纳入政府性基金预算,专款专用。但新华社记者查阅首都机场股份有限公司2013年年报发现,其72.24亿元的营业收入包括10.6亿元的民航发展基金收入,占总营收14.7%。这说明,要求全额上缴中央国库的基金,变成了上市企业的营业收入。
同时,记者查阅2012年民航局关于民航发展基金的收支情况说明发现,上百亿元巨款只公布收入104.48亿元、支出104.95亿元两项总额。根据《2013年度中国民用航空局部门决算》,民航发展基金支出91.62亿元,但其中有28.97亿元属于“其他民航发展基金支出”。语焉不详的“其他支出”,给监管增加了难度。
事实上,机场建设费或民航发展基金存在的问题,在其他民生资金方面也普遍存在。由于长期以来的监管不力、审计力量不足,政府性基金总是存在各式各样的问题。如今,既然媒体报道已将问题摆上台面,那就该想点办法来堵塞漏洞。
首要一点,是将政府性基金并入一般公共预算。众所周知的是,尽管一般公共预算管理也存在一些问题,但总体而言比政府性基金预算管理要公开透明得多。而根据财政部近日发布的《关于完善政府预算体系有关问题的通知》,从2015年1月1日起,政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支,将转列一般公共预算,包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、水利建设基金、长江口航道维护收入等11项基金。
其次是加大审计力度。尽管目前审计系统已经忙得不可开交,但为公众利益着想,还是要把基金作为审计重点。以民航局为例,审计署近两年对民航局的审计发现,在使用民航发展基金的过程中存在挪用等违规现象。比如,哈尔滨机场空管工程,以报建6250平方米空管工程为名,违规搭车建设5111平方米办公楼——把本该用来建机场的钱用于建办公楼,这恐怕不需要审计都可以估计得到。
其三是基金(彩票公益金)改(博彩)税。针对彩票制度存在的问题,有专家建议,要在改革中专门针对彩票事业立法,可将公益金过渡为博彩税,财政统筹专用,避免截留。在过去30多年的财政改革中,“费改税”一直都是重点,而且直到现在还在进行。可见,“基金公益金改税”也应进入财税改革的议事日程。
需要强调的是,我们并不是反对所有的收费或政府性基金,关键是希望能够减少收费中的“猫腻”,别让从百姓那里收来的钱进入部门小集体或者个人的腰包。对于一些先收后支而且可能出现诸多问题的收费,或许不如不收,这样既有效率又体现公平。毕竟,多一种收费,就多一种腐败的可能。

文  号:财综[2004]53号

发布日期:2004-7-23

执行日期:2004-7-23

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局,财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处:

  政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分。加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。近几年来,各级财政部门在加强政府非税收入管理,建立健全监督管理制度等方面进行了有益探索,对于规范政府收入分配秩序,从源头上防范腐败起到了积极作用。但是,由于目前各方面认识不尽一致,有关政府非税收入的政策界限不够明确,加之体制改革与法制建设滞后等原因,政府非税收入还存在管理不够规范、运行效率偏低等问题。为贯彻落实《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神,加强政府非税收入管理,现就有关事宜通知如下:

  一、明确政府非税收入管理范围

  政府非税收入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金,是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。按照建立健全公共财政体制的要求,政府非税收入管理范围包括:行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。

  二、分类规范管理政府非税收入

  政府非税收入应当在依法筹集的基础上,努力挖掘收入潜力,实行分类规范管理。

  (一)从严审批管理收费基金,合理控制收费基金规模。一是严格把好收费基金审批关。行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定,依照国务院规定程序批准,在向公民、法人提供特定服务的过程中,按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。财政部和省、自治区、直辖市财政部门会同同级价格主管部门审批行政事业性收费项目,必须严格按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》(国发[1996]29号)和《中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》(中发[1997]14号)规定执行,坚持以法律,法规为依据。其中,审批行政许可收费要严格执行《中华人民共和国行政许可法》,除法律、行政法规另有规定外,凡是行政机关实施行政许可、对行政许可事项进行监督检查以及提供行政许可申请书格式文本的,一律不得批准收费。政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定,为支持某项公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。征收政府性基金必须按照国务院规定统一报财政部审批,重要的政府性基金项目由财政部报国务院审批。严禁各地区、各部门越权审批行政事业性收费和政府性基金项目、扩大征收范围、提高征收标准,禁止以行政事业性收费的名义变相批准征收政府性基金,严禁未经财政部和省、自治区、直辖市财政部门会同同级价格主管部门批准擅自将行政事业性收费转为经营服务性收费或者将行政事业性收费作为经营服务性收费进行审批,不得将国家明令取消的行政事业性收费、政府性基金转为经营服务性收费继续收取。二是继续清理整顿收费基金。在清理整顿的基础上,取消不合法、不合理的行政事业性收费和政府性基金项目,合理控制行政事业性收费和政府性基金规模。三是规范收费基金征收行为。符合国家规定审批程序批准设立的行政事业性收费和政府性基金,必须严格按照规定范围和标准及时足额征收。未经财政部和省、自治区、直辖市财政部门批准,执收单位不得减免行政事业性收费;未经国务院或财政部批准,执收单位不得减免政府性基金。

  (二)完善国有资源(资产)有偿使用收入管理政策,防止国有资源(资产)收入流失。国有资源有偿使用收入,包括土地出让金收入,新增建设用地土地有偿使用费,海域使用金,探矿权和采矿权使用费及价款收入,场地和矿区使用费收入,出租汽车经营权、公共交通线路经营权、汽车号牌使用权等有偿出让取得的收入,政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入,以及利用其他国有资源取得的收入。要依法推行国有资源使用权招标、拍卖,进一步加强国有资源有偿使用收入征收管理,确保应收尽收,防止收入流失。国有资源有偿使用收入应严格按照财政部门规定缴入国库或财政专户。

  国有资产有偿使用收入,包括国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入,世界文化遗产保护范围内实行特许经营项目的有偿出让收入和世界文化遗产的门票收入,利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入,以及利用其他国有资产取得的收入。要尽快建立健全国有资产有偿使用收入管理制度,督促有关机构将国有资产有偿使用收入及时足额上缴国库或财政专户,防止国有资产收入流失。要积极探索城市基础设施开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等无形资产有效管理方式,通过进行社会招标和公开拍卖,广泛吸收社会资金参与经营,盘活城市现有基础设施存量资产,有关招标、拍卖收入全额上缴同级国库,增加政府非税收入。

  (三)加强国有资本经营收益管理,维护国有资本权益。国有资本经营收益是政府非税收入的重要组成部分,包括国有资本分享的企业税后利润,国有股股利、红利、股息,企业国有产权(股权)出售、拍卖、转让收益和依法由国有资本享有的其他收益,应当严格按照同级财政部门规定执行,及时足额上缴同级国库。要进一步完善国有资本经营收益征收管理方式,防止国有资本经营收益流失。要逐步建立国有资本经营预算体系,将国有资本经营收益纳入国家预算管理,确保国有资本经营收益的安全和有效使用,促进国有经济结构调整和国有企业健康发展。

  (四)加强彩票公益金管理,提高彩票公益金使用效益。彩票公益金是政府为支持社会公益事业发展,通过发行彩票筹集的专项财政资金。各级财政部门要积极支持彩票机构扩大彩票发行规模,筹集更多的彩票公益金。要切实规范彩票发行和销售方式,加强彩票机构财务收支管理,监督彩票机构严格按照国家规定的彩票资金构成比例筹集彩票公益金,并及时足额将彩票公益金上缴财政专户,不得拖欠和截留。要进一步改进彩票公益金分配管理方式,对彩票公益金实行专项预算管理,按照国务院确定的分配政策及有关管理制度分配彩票公益金,不得用于平衡预算。同时,加强对彩票公益金使用的监督检查,确保将彩票公益金用于规定的社会公益事业,防止被挤占和挪用,提高彩票公益金使用效益。

  (五)规范其他政府非税收入管理,确保政府非税收入应收尽收。罚没收入必须严格按照法律、法规和规章规定收取。主管部门集中收入主要指国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织集中所属事业单位收入,这部分收入必须经同级财政部门批准。今后,随着事业单位体制改革的深入进行,主管部门应当与事业单位财务实行彻底脱钩,逐步取消主管部门集中事业单位收入。作为过渡性措施,目前主管部门集中收入应当统一纳入非税收入管理范围,实行“收支脱钩”管理,有关支出纳入部门预算,实行统一安排。以政府名义接受的捐赠收入,是指以各级政府、国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织名义接受的非定向捐赠货币收入,不包括定向捐赠货币收入、实物捐赠收入以及以不实行公务员管理的事业单位、不代行政府职能的社会团体、企业、个人或者其他民间组织名义接受的捐赠收入。以政府名义接受的捐赠收入,必须坚持自愿原则,不得强行摊派,不得将以政府名义接受的捐赠收入转交不实行公务员管理的事业单位、不代行政府职能的社会团体、企业、个人或者其他民间组织管理。政府财政资金产生的利息收入是指税收和非税收入产生的利息收入,按照中国人民银行规定计息,统一纳入政府非税收入管理范围。

  三、完善政府非税收入分成管理政策

  政府非税收入分成比例,应当按照所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定。根据分级财政管理体制,凡涉及中央与地方分成的政府非税收入,其分成比例应当由国务院或者财政部规定;凡涉及省级与市、县级分成的政府非税收入,其分成比例应当由省、自治区、直辖市人民政府或其同级财政部门规定;凡涉及部门、单位之间分成的政府非税收入,其分成比例应当按照财务隶属关系分别报财政部或省、自治区、直辖市财政部门批准。未经国务院或省、自治区、直辖市人民政府及其财政部门批准,各部门和单位不得擅自对政府非税收入实行分成,也不得集中下级部门和单位的政府非税收入。

  四、深化政府非税收入收缴管理改革

  各级财政部门是政府非税收入征收主管机关。除法律、行政法规另有规定外,政府非税收入可以由财政部门直接征收,也可以由财政部门委托的部门和单位征收,委托征收所需费用,由财政部门通过预算予以拨付。各级财政部门要按照既有利于及时足额征收、方便缴款人,又有利于提高效率、降低征收成本的原则,确定政府非税收入征收管理方式。按照深化“收支两条线”管理改革和财政国库管理制度改革的要求,各级财政部门要积极推进政府非税收入收缴管理制度改革。要继续扩大中央政府非税收入收缴改革范围,完善中央政府非税收入收缴系统,实现中央财政、中央部门和代收银行间政府非税收入收缴信息联网,以及中央财政与省级财政政府非税收入收缴信息联网,保证地方代收的中央政府非税收入或中央分成的政府非税收入及时足额上缴中央财政。要加快地方政府非税收入收缴改革步伐,按照“金财工程”的要求建立健全本地区政府非税收入收缴系统。各级财政部门要加强对政府非税收入征收工作的监督管理,确保政府非税收入按照规定及时足额上缴国库或财政专户,防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用政府非税收入。

  五、加强政府非税收入票据管理

  财政部门是政府非税收入票据的管理机关,各级财政部门要将政府非税收入票据纳入财政票据管理体系,按照管理权限负责政府非税收入票据的印制、发放、核销、检查及其他监督管理工作。除财政部另有规定外,执收单位收取政府非税收入,必须严格按照财务隶属关系分别使用财政部或省、自治区、直辖市财政部门统一印制的票据。政府非税收入来源中按照国家有关规定需要依法纳税的,应按税务部门的规定使用税务发票,并将缴纳税款后的政府非税收入全额上缴国库或财政专户。各级财政部门要通过统一印制、发放、核销行政事业性收费票据、政府性基金票据、罚没收入票据、捐赠票据、非税收入一般缴款书等政府非税收入票据,确保国家有关政府非税收入管理政策的贯彻落实,从源头上预防和治理乱收费,从制度上规范部门和单位收费行为;监督各项政府非税收入及时足额上缴国库或财政专户,保证收入收缴管理制度改革顺利进行。要通过票据的验旧换新和票据年检工作,及时纠正和查处有关部门和单位执行政府非税收入管理政策过程中的违规行为。财政部驻各地财政监察专员办事处要严格按照《财政监察专员办事处实施中央财政非税收入监督管理暂行办法》(财监[2004]15号)等有关规定,加强对京外中央单位使用非税收入一般缴款书的监督核销工作。

  六、强化政府非税收入预算管理

  (一)政府非税收入分步纳入财政预算,实行“收支两条线”管理。各级财政部门要继续深化“收支两条线”管理改革,将政府非税收入分步纳入预算管理。一是各级财政部门要严格按照《财政部、中国人民银行关于将部分行政事业性收费纳入预算管理的通知》(财预[2003]470号)的规定,认真落实行政事业性收费纳入财政预算管理工作。二是各级财政部门要将尚未纳入预算管理的其他政府非税收入分期分批纳入财政预算管理。各省、自治区、直辖市财政部门要制定本地区政府非税收入纳入财政预算管理的具体实施步骤,确保这项工作扎实稳妥进行。三是从本通知发布之日起,按照国家规定审批权限新设立的行政事业性收费、政府性基金以及按照本通知规定新取得的其他政府非税收入一律上缴国库,纳入财政预算,不得作为预算外资金管理。四是要推进政府收支分类改革,为非税收入纳入预算实行分类管理提供制度保证。

  (二)编制综合财政预算,统筹安排政府税收和非税收入。各级财政部门要通过编制综合财政预算,实现政府税收与非税收入的统筹安排,要合理核定预算支出标准,进一步明确预算支出范围和细化预算支出项目。要继续扩大实行收支脱钩管理的范围,实行收支脱钩的部门和单位,其执收的政府非税收入必须全部缴入国库或财政专户,支出与其执收的政府非税收入不再挂钩,统一由同级财政部门按照部门和单位履行职能需要核定的预算予以拨付。各级财政部门要强化服务意识,按照预算及时核拨部门和单位的正常经费,确保部门和单位工作正常开展。要尽快研究制定政府非税收入成本性支出管理办法,确保“收支两条线”改革工作的稳步进行。要建立非税收入等财政预算资金绩效评价制度,加强对非税收入等财政预算资金使用情况的监督,切实提高资金使用效益。

  七、健全政府非税收入监督检查机制

  为确保政府非税收入管理规定的贯彻落实,提高政府非税收入管理效率,应进一步健全政府非税收入监督检查机制。一是健全财政监督机制。各级财政部门要在加强对政府非税收入日常检查的基础上,按照财政部制定的《行政事业性收费和政府性基金年度稽查暂行办法》(财综[2002]38号)等有关文件规定,开展政府非税收入年度稽查工作。财政部驻各地财政监察专员办事处要严格按照财监[2004]15号文件规定,强化对中央非税收入的直接征收、就地监缴和专项检查工作。二是积极配合审计监督。各级财政部门要积极配合审计部门依法对政府非税收入进行审计。三是发挥社会监督作用。各级财政部门应编制本级行政事业性收费和政府性基金项目目录,向社会公布,接受社会监督。四是加大查处力度。对政府非税收入监督检查中发现的问题,除了要严格按照国家有关财政法规处罚规定进行处理外,还要按照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》(国务院令第281号),追究有关责任人员的行政责任。

  八、加快政府非税收入管理法制建设步伐

  财政部将积极推动有关政府非税收入管理行政法规的建设工作。地方各级财政部门应根据本地区实际情况,加强政府非税收入管理相关问题的研究和制度建设。条件成熟的地区,要在国家有关政府非税收入管理政策指导下,积极研究制定和完善地方性政府非税收入管理法规制度,加快政府非税收入管理的法制化进程。

  政府非税收入管理工作涉及面广、政策性强,各级财政部门要充分认识做好这项工作的重要性和复杂性,积极探索、勇于创新,不断总结经验、完善政策、健全制度,努力实现政府非税收入管理工作规范化、法制化。

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