专家分析认为 2017年财政政策更加积极 赤字率或可小幅增加

规格最高的中央经济工作会议于12月9日~11日召开。与以往经济工作会议相比,今年以来,我国宏观经济发展形势严峻,经济处于下行通道,在此背景下,中央经济工作会议对财政政策的基调仍然是坚持积极的财政政策和稳健的货币政策。  众多周知,在积极的财政政策中增加赤字是一个主要手段,多位接受采访的财税界人士表示,从目前政策走势看,2015年我国需要实施更加积极有效的财政政策,可能的路径就是增加赤字规模。  在今年年初的政府工作报告中,2014年财政赤字率为2.1%,赤字规模为13500亿元,未来积极的财政政策走向中,2015年赤字率将保持在2.2%~2.3%区间。  2000亿~3000亿区间  “目前很多机构都对明年的赤字规模做了预估,普遍认为的区间是在去年基础上增加2000亿~3000亿元,但准确的赤字安排仍然取决于明年GDP增速,以及中央微刺激力度等因素。”一位财税系统人士坦言。  据悉,赤字率是评价一国财政风险常用的指标,其计算方式是当年财政赤字除以GDP。欧盟设定的该指标风险值是3%,这一指标也被大多数国家所采用。在我国,从2008年实施积极财政政策以来,赤字率的天花板值为2.9%。  根据国家统计局的数据显示,2013年全国GDP为56.88万亿元。如果2014年、2015年的GDP增速分别按照当前市场机构预计的7.4%、7%测算,那么2015年的GDP将达到65.36万亿元,按照3%的占比计算,2015年的最大的财政赤字规模为1.96万亿元。  12月5日,中国社会科学院财经战略研究院发布了《中国宏观经济运行报告(2014~2015)》。报告指出,2014年财政预算赤字为13500亿元,以财政赤字占GDP的3%为天花板计算,2015年,财政赤字的最高限额为20000亿元。  这就是说,财政赤字的扩大需控制在6500亿元之内,考虑到以往财政赤字占GDP比重的最高水平是2.9%,并且基于防范财政金融风险等各方面因素的目标,2015年,除非发生特别重大的非预测性变化,全国财政赤字宜掌握在16500亿元上下,比2014年增加3000亿元。  中国社科院综合经济战略研究部副主任汪红驹认为,在经济减速过程中,财政政策一方面受经济基本面影响,财政收入增速下降;另一方面财政又需要承担逆周期调控的责任,需要扩大支出,这就必然要求赤字规模和债务规模适度扩大。  这种结论得到了大多数研究机构的认同,根本原因还在于当前新常态背景。  多数财税人士认为“新常态”下经济政策走势带来了很多不确定性,首先是长期结构性因素变化导致潜在经济增长下移至中高速,通货膨胀压力缓解,此外,由于短期的周期性因素通过去过剩产能、去地方政府性债务杠杆、去房价泡沫等方式导致通货紧缩、债务紧缩和产出负缺口的风险上升,使得经济下行压力大。  在此背景下,如何实现“结构调控”成为宏观调控政策的新常态。  中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为,积极财政政策如何有效,首先是表现在财政赤字上,但如果仅仅依靠财政赤字改变经济增长结构远远不够,未来只有通过经济增长方式的改变才能提高财政管理的绩效。  债务风险的评估  然而,不可忽视的一个问题是,财政赤字的增加背后其实是债务规模的增加。面对中国地方政府10万亿元以上的债务规模,再增加赤字是否会带来系统风险?  中国社科院财经院院长高培勇认为,如果以GDP规模做分母,以债务规模做分子,得出的总体债务率远低于世界水平,从世界经验看,我国发生系统风险的可能性很小,“但是应该注意局部的区域的风险。”  事实上,对于财政赤字增加所带来的“红利”,更多表现为财政支出力度不减,确保政府有足够资金继续增加对教育、医疗、社保等民生领域的投入力度,改善民众福祉,从长远看有助于扩大内需,为中国经济注入持久动力。  来自财政部的统计显示,2008年到2012年,中央公共财政用于民生支出累计16.89万亿元,年均增长21.1%,占中央公共财政支出比重稳定在三分之二以上。  这成为赤字增加的一个现实需求。  不仅如此,庞大的债务规模也为赤字空间留了一个口子。按照审计署2013年6月发布的地方债务数据,地方政府负有偿还责任的债务和其他或有债务规模为17万亿元,其中需要地方政府直接偿还的债务大约在10万亿元左右,抛开其他因素,2015年需要偿还的债务利息也给地方政府的支出带来更大的压力。  施正文也认为,今年开始中央政府允许在全国范围内10个地方自发自还的债务,在一定程度上缓解了地方政府的压力,但是放开的规模仍然有限,是否能够对地方政府的支出压力起到作用,目前尚未得知。  值得注意的是,对于这些自发自还债务明年是否列入赤字范围仍值得考虑。  汪红驹认为,上述财经院发布的财政预估的赤字范围在16500亿元之间,主要是越临近年底,预测的难度越大。“按照以往的规律,明年赤字规模基本保持在正负1000亿元区间。”  上述财经院宏观数据报告认为,2014年,“盘活财政资金”已经成为让人头疼的问题。就长期来看,解决这一问题的思路是简政放权,压缩政府规模,减少财政收支规模,通过结构性减税“还税于民”,从根子上解决财政支出“虚胖”的问题,解除财政收税和发债集中资金——通过项目制安排财政支出——财务约束——政府性资金沉淀——国库资金存放于人民银行抵消基础货币的紧缩性循环。在短期内,需要清理、归并,合理安排预算支出。  而对于改革的进度,多数财税人士认为,从去年三中全会决定发布到当前改革的进程,总体看两者之间存在一定距离,改革的目标和改革的进程是有距离的,未来如何实现预期是新常态环境下需要思考的问题。

12月14日~16日,中央经济工作会议召开。会议指出要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。财政政策要更加积极有效,预算安排要适应推进“供给侧”结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要。今年以来,中央政治局提出“三去一降一补”目标,以适度扩大总需求,在财政部12月13日发布的财政数据中,前11个月全国一般公共预算支出超过收入约1.76万亿元,财政扩张力度释放充分。随着中央经济工作会议对明年财税改革的定调,多位财税专家预测,更加积极有效的财政政策手段中,增加赤字规模是财政扩张力度的重要表现,预计明年赤字率有望实现小幅增加。赤字率或可适当增加“虽然增加赤字并不能成为积极财政政策发挥的唯一手段,但在新常态下,财政收支矛盾突出,支出远超收入的情况下,提高赤字率有利于扩大总需求。”一位财税系统人士表示。财政部数据显示,1~11月一般公共预算支出165839亿元,同比增长10.2%,其中基础设施建设、民生相关支出保持较高增速。1至11月,城乡社区支出19504亿元,增长29.6%;住房保障支出5386亿元,增长11%;社会保障和就业支出19866亿元,增长16%。根据2016年政府工作报告预算数据,2016年全年全国一般公共预算支出180715亿元,而1~11月全国一般公共预算支出165839亿元,以此计算,最后一个月的支出规模为14876亿元。上述财税人士表示,对比前11个月的财政支出规模,1.4万多亿的支出水平属于中等,和最高6月份22637亿元相比,仍有差距。“按照预算数据,如果最后一个月的支出超过上述结果,那么实际产生的赤字率就会提高。”政府工作报告指出,2016年我国继续实施积极财政政策,财政赤字率提至历史新高3%,财政赤字规模也达到21800亿元。记者了解到,3%一直被欧盟等经济体视为衡量一国财政风险的警戒线之一,今年我国财政赤字率首次达到3%,触碰了欧盟警戒线,创1949年新中国成立以来之最。对此,华夏新供给研究院院长贾康认为,如果有必要,适当提高赤字率也未尝不可。“此前我国注重不超过3%的赤字率,并认为赤字率达到3%已经是‘天花板’,但在新常态下,这种简单化、绝对化的思维框架可能会被打破。”在他看来,当前要灵活而积极、审慎地掌握赤字率和防范风险才是中央进行调控的要领。这一观点也得到了业界认同。国家信息中心经济预测部首席经济师祝宝良在接受采访时表示,为达到6.5%的经济增速,财政赤字率可能会提高0.5个百分点,到3.5%。祝宝良认为,在适当增加财政支出、增加中央预算内投资的同时,赤字提高主要用于弥补减税降费带来的财政减收,保障政府应该承担的支出责任。

《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》5日开始提请十二届全国人大一次会议审议。预算报告显示,2013年拟安排财政赤字1.2万亿元,比2012年预算增加4000亿元,赤字率达2%左右的水平。

2%的赤字率较2012年上升0.5个百分点,而1.2万亿的财政赤字规模也创下了建国以来的最高纪录。根据政府工作报告,1.2万亿元财政赤字中包括中央财政赤字8500亿元,以及地方财政收支差额3500亿元,后者由中央代发地方政府债券并纳入地方预算。

更大规模的财政赤字来自于更加突出的财政收支矛盾。财政部新闻发言人、办公厅主任戴柏华指出,考虑到结构性减税的滞后效应,今年财政收入增长不会太快,可调用的中央预算稳定调节基金数额也较少,但财政刚性支出增加,特别是要增加保障改善民生支出,保持对经济增长和结构调整的支持力度,都需要适当增加财政赤字,中央和地方财政相应增加发债数量。

汇总中央和地方预算,2013年全国财政收入126630亿元,增长8%。加上从中央预算稳定调节基金调入1000亿元,可安排的收入总量为127630亿元。全国财政支出138246亿元,增长10%,加上地方政府债券还本支出1384亿元,支出总量为139630亿元。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希在接受《经济参考报》记者采访时表示,为了应对日益加剧的收支矛盾,今年拟安排的财政赤字比去年增长50%,属于增长相当快的一年。他也指出,往后的几年,财政赤字绝对额若要下降,恐怕很难。一是因为去年以来财政收入增速大幅放缓,未来几年也不大可能再回到两倍、三倍于GDP增速的状态,而未来几年GDP也不太可能回到9%以上的增速。税收收入增速可能只有个位数;二是因为社会、民生等财政支出需求仍呈现刚性。

“今年财政赤字比去年增加4000亿,达到1.2万亿元人民币,但是我们GDP的总额也在按7.5%的速度增加,所以即使是2%的比例,我们在全球的主要经济体中也是非常好的财政状况。”全国政协委员、财政部副部长朱光耀对《经济参考报》记者表示。

刘尚希指出,相对于开征新税而言,通过扩大赤字率的财政政策是比较容易实现的,但是“上去容易,下来难”,欧盟和美国就是前车之鉴,财政政策还是要坚持审慎原则,建议财政赤字安排平滑化,避免“跳跃性增长”引发赤字率波动,把财政负担留给下一代。

刘尚希认为,只要中国经济保持景气,经济增速高于财政赤字增速,赤字率应该可以控制在安全范围内。不过,地方政府一些隐性债务的风险仍然值得关注和警惕。

政府工作报告也指出,要继续加强地方政府性债务管理。妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题,积极推进地方政府性债务管理制度建设,合理控制地方政府性债务水平。

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