全国政协委员黄震建议:健全缓冲机制保障能源安全

编者按/2015年2月10日,习近平主席在中央财经领导小组第九次会议上指出,要密切跟踪当前国际能源市场出现的新情况、新变化,趋利避害,加快完善石油战略储备制度,推进能源价格、石油天然气体制等改革,大力发展非常规能源。  毫无疑问,在当前石油新形势、新格局下,习近平主席作出上述指示愈发重要。  为此,《中国经营报》特邀中国航油前总裁、北京约瑟投资公司董事长陈九霖博士撰文分析。  陈九霖原名陈久霖,在他执掌期间,中国航油净资产由17.6万美元增至1.5亿美元,增幅852倍,市值超过11亿美元,是原始投资的5022倍,缔造了一个商业传奇。但因航油期权交易失利,陈九霖也曾在新加坡服刑1035天。充满争议。  从2014年6月开始,国际石油价格结束了自2009年以来持续上涨、高位震荡的行情。油价连续下跌,近期更是创下了近5年来的新低,且至今没有出现总体逆转的迹象。整体看,全球日均石油产量大约在9000万桶。按照2014年6月27日油价大幅下跌前的每桶115美元计算,总价值将近3.8万亿美元。如果价格维持在每桶55美元,总价值将跌至1.8万亿美元,这会为石油消费国带来2万亿美元左右的成本下降空间。  低油价无疑降低了资源进口成本,并降低了整个产业链的价格。这对于中国这一世界第二大石油消耗国、最大石油进口国而言,总体利好。  在刚刚过去的冬季达沃斯论坛上,李克强总理对外界担忧中国经济下行这一问题进行了回应。他表示:“中国经济增速放缓有世界大背景,也有内在规律;GDP基数在增大,即使7%增长,年增长也要达到8000多亿美元,大于几年前10%的增量。”如此之大的GDP规模势必需要相应的能源需求量作为支撑。而根据中国国家能源局在《能源发展“十二五”规划》中的预期,至2015年年末,非化石能源在中国总能源消费中的占比也仅为11.4%。因此,我国的石油需求增长仍是长期而稳定的。  资料显示,美国实际储备原油的能力已达7.5亿桶,可满足158天的消费。日本的石油储备相当于160天的进口量。欧盟国家则建立了相当于90天进口量的石油战略储备。据此并根据我国的情况,中国至少需要建立60天石油消费量的石油战略储备体系。  我在2004年8月出版的《求是》杂志上,曾发表过一篇名为《关于我国的石油安全战略》的文章。我提出:“为减少石油不安全因素造成的影响,增强抵抗可能出现的石油危机的应对能力,建立石油战略储备体系将是保障中国石油市场供应和稳定价格的一个重要手段。”当时,我还提出,我国的石油安全战略应当主要思考和把握以下几个问题:实施可持续发展的能源战略,贯彻“开发与节约并重、把节约放在首位”的方针;努力使用多种能源,有效开发替代能源;尽快建立石油安全储备战略体系,增加安全系数;充分利用国际石油市场,建立多元化海外石油供应体系。  时隔十一年,结合当前有利背景,我仅就我国战略石油储备提出几点思考:  第一,价值投资导向。在我国巨大需求的支撑下,石油储备应以价值为衡量依据而非价格。2004年油价大幅变动并自那年起持续高价位运营,当年布伦特原油价格为38.27美元/桶。在此基础上考虑过去十年的复合通胀率和美元指数,当下比较合理的石油市场价位应该在51.74美元/桶左右的水平。商业“不可能总是买到低点,也不能永远卖出高点”。根据国际金融界通行的规则,基于价值规律和我国的经济发展需要,我国应当抓住现时低油价的机遇,逐步增加石油库存,并配以适当的套期保值以降低风险。  第二,国家、军队、企业三方参与。中国建立石油战略储备体系可以借鉴国际经验,采用国家战略储备和企业商业储备相结合的方式,发挥各方作用,实施以国家为主、军队和企业共同参与,以国内石油储备为主、以国外石油储备为辅的石油储备战略。  国家石油战略储备的主要目的是确保在战争、自然灾害、断供与短供或其他突发事件发生时国家石油的不间断供给,同时,也能起到部分平抑国内油价异常波动的功能。而企业商业储备则不仅可以保证国家石油储备的平均库存,还能在关键时刻起到稳定市场供应、稳定人心、缓和国内油价异常波动的作用,况且,实行企业商业储备制度可以减轻国家在建立石油战略储备方面的巨额财政负担。  第三,进一步对民营石油企业开放,让民营企业在石油市场中发挥更大的作用,正所谓“国富民强”“富裕在民”。我国民营石油企业有一万多家,它们中的不少企业有能力、有意愿参加石油战略储备。让它们参与进来,中国的石油储备行业才能更加健康地发展。  2010年5月,国务院对外发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,即“新36条”,首次提出鼓励民营资本进入石油行业的勘探、运输领域,鼓励民间资本参与石油天然气建设,支持民间资本进入油气勘探开发领域,与国有石油企业合作开展油气勘探开发。借此机会,应该进一步完善“新36条”,进一步放开相关政策,使我国民营企业参与到战略石油储备领域之中。  第四,建立系统化石油战略储备机制。这一机制应包括原油以及石油产品的买入与抛出原则、进出口渠道、参与主体、套期保值制度、甚至可否利用我国充足的外汇储备储油、国家战略石油储备中心能否“以油养油”等多方面内容,从而指导我国石油战略储备工作规范且有效进行。

石油,之所以被人们冠以“黑色黄金”的美称,是因为它与生俱来的能源特性——不可再生、不可或缺,而关乎国计民生。近几年,来自国际局势的动荡和国际能源市场的价格风暴以及“电荒”、“油荒”、“气荒”的字眼不断的刺激着人们的大脑神经,也在不断地提醒着各国政府积极的备战备荒。因此,及早建立石油储备体系、拥有适当的石油储备也就自然成为各国能源安全战略的重中之重。

  “针对国际油价低位运行,应从国家发展和能源安全的战略高度,健全相应的缓冲机制以应对国际油价波动带来的冲击及影响,保障我国能源安全,促进可再生能源和清洁能源发展。”全国政协委员、上海交通大学副校长黄震表示。
  黄震说,石油是现代工业的血液,是国家和社会发展不可或缺的战略资源。随着经济的持续增长,原油和成品油消费量逐年快速增长,我国已成为继美国之后的全球第二大石油消费国。同时,供需缺口也越来越大,原油对外依存度不断上升,至2015年已超过60%。因此,国际油价波动对我国经济产生的冲击和影响也不断上升。
  黄震认为,自2014年下半年开始,国际油价低位运行,对我国经济发展既带来了发展机遇,又产生了不利影响。从积极方面来看,油价的下跌无疑具有“成本红利”效应。低油价有利于我国多个行业降低生产成本,增强企业盈利能力,油价走低还可以大幅降低我国原油的进口成本。因此从国民经济运行的宏观层面来看,油价下跌有助于降低我国通胀压力,提升我国国际收支能力。然而,油价下跌使得传统能源企业受到不同程度的利空影响,其中以采掘业占比较大的能源企业首当其冲。同时,使可再生能源和清洁能源失去经济性和竞争优势,对清洁能源产业发展产生挤出效应,尤其对正处商业化阶段的可再生能源,在配套市场环境不成熟、不完善的情况下,发展严重受阻。一些高耗能企业因油价下降、成本降低而丧失转型升级的动力,节能的经济效益减弱,驱动力丧失。导致我国进一步加大对石油的依赖度,不利于我国能源结构调整、节能减排和清洁能源产业的发展。
  黄震表示,尽管国际石油市场的供求基本面在短时期内不会发生重大翻转,但长期看,石油市场仍然是一个完全竞争的市场,价格应该主要反映石油生产的边际成本。在目前的石油生产条件下,一桶石油的边际成本应该在65美元/桶左右,这也是对许多依赖石油出口作为主要财政收入来源的产油国比较合适的价格。长期看,国际油价的理性范围将在65美元/桶~85美元/桶。如遇地缘政治剧变、极端气候以及特殊金融因素等情况,则不排除油价会急剧上升。高位运行的国际油价,对我国经济的冲击更加不容忽视。因此,黄震建议:
  第一,要借势加强石油储备,把握国际油价下跌机遇,尽快完善石油的战略储备体系、提高石油储备能力,保障石油供应安全和平抑油价大幅波动的冲击。我国的战略石油储备起步较晚,尚存在相关法律不健全、储备基地选址和储备方式过于单一、吸放储政策不明等不完善因素。因此,应趁本轮低油价的时机,借鉴国际发达国家经验,制定自己的石油战略储备计划,加快建立和完善战略石油储备体系。在国家储备能力一时无法满足需求的情况下,一方面要加紧二期战略储备工程的建设,另一方面可以租用民间、社会的储油装置。战略石油储备可以采用市场化的商业储备概念,抓住这一契机引入各方资金,吸引民间企业参与,提高石油储备能力。
  第二,建立完善的石油金融战略体系,防范国际石油价格风险。我国在国际石油消费和生产中的地位举足轻重,在油价形成机制中不应只是被动的接受,而应主动建立自己的石油期货市场,最大限度地反映全社会对石油价格的预期,真实反映市场供求关系,争取在原油市场的定价话语权。因此,趁油价在相对低位的背景下,抓住油价触底窗口,适时推进原油期货的上市。我国能源企业应借鉴国际油企的经验,积极参与期货市场交易,对冲在石油贸易中的价格风险。
  第三,加强能源自主开发和实施石油供应多元化战略。优先加强国内勘探,努力增加石油后备储量,保持必要的石油自给率。制定相关政策,支持和鼓励勘探新理论、新技术的研究与应用。依靠科技进步,降低油田开发成本,提高采收率,延长稳定期。实施石油供应多元化战略,“一带一路”区域内,油气资源丰富,在全球的石油资源中占有极为重要的地位。在我国“一带一路”战略实施的背景下,加强与沿线国家的能源合作,应加强技术和资本的输出,趁油价低位运行的时机,在全面评估沿线国家资源储量和地缘政治风险分析的基础上,加大资源的投资和并购力度,购买竞标一批新的权益油(气),分散我国境外投资风险。利用中方企业技术优势直接介入一些资源国的石油上、下游工业环节,建立相应的炼油厂、发电厂等,直接转换为能源消费产品,造福当地居民,形成长期稳定的互补合作关系,同时为我国的能源安全提供有力保障。
  第四,把握国际油价下跌机遇,尽快实施环境税/碳税,刺激能耗降低,抑制不合理能源消费,促使能源企业和消费者转向使用更为清洁的燃料,不断减小对石油的依赖,缓解未来油价波动的影响。同时为政府增加财政收入,加大政府财政对再生能源、清洁能源支持力度,加快能源结构调整,促进化石能源向可再生能源过渡的进程。

石油储备为国际共识

 

石油储备是稳定供求关系、平抑油价、应对突发事件、保障国民经济安全的有效手段。目前,国际石油储备主要有两类:政府拥有的石油战略储备;由进口商、炼油商、销售商和消费者拥有的商业储备。战略储备具有商业储备无法取代的特殊作用。作为政府行为,战略储备能及时解决与平息全国性的石油供应短缺与油价暴涨问题。尤其当国际石油供应突然发生中断或国际油价暴涨危及国家安全与经济正常运转时,战略石油储备的动用往往具有抗拒风险、保障安全的功能。

 

自从上世纪70年代发生第一次石油危机之后,各国就开始重视石油储备了。美国是最早建立石油储备的国家。这个石油产量不到世界石油产量的10%,而石油消费却占世界总消费量的1/4的国家,花了几十年时间打造石油储备体系。其中包括颁布《能源政策和储备法》、实施战备石油储备计划、建立炼油厂、开发可供储备的岩穴等。美国能源部最新公布的石油供应报告说,美国的战略石油储备目前已经达到6.933亿桶,这个储备量无疑给美国能源战略安全上了保险。

在亚洲国家中,当属日本最为积极。日本99.7%的石油是从国外进口,其中80%以上来自中东。当前日本的石油储备量,已达9000万千升,其中政府储备约5000万千升,分布在全国10个油库储存;社会油库约4000万千升。这两项储备相当于161天的使用量。

时下,世界各国也都在增加石油储备。从上世纪70年代起,欧洲考虑最多的问题就是如何减少对进口石油、天然气的依赖。英国、德国、法国等不少国家建立了大量的战略石油储备和商业石油库存,在一定程度上能够减轻油价上涨带来的不利影响。据最近公布的数字表明,经合组织在美国、日本、德国已经储存了38亿桶石油,在外部完全停止石油供应的情况下,可使用114天。经合组织的石油储备在战争期间使用时,将以每桶3-5美元的补偿价格出售给用油单位,这将使战争给经济带来的损失减少到最低程度。

我国石油储备势在必行

世界上石油消费大国经历了几次石油危机的打击之后,经过多年的努力,都建立了国家石油储备体系。同为发展中国家的巴西、南非、印度等国家也都相继建立了自己的石油储备体系。在世界主要石油进口大国中,中国是唯一尚未建立战略石油储备的国家。与之对照,至今尚未建立这种储备体系的中国面临考验。一旦遇到突发事件,处境将十分被动。

伴随我国经济的连年稳定增长,我国目前已经成为世界石油消费增长最快的国家。事实上,石油短缺问题已逐渐成为制约经济发展的瓶颈之一。自1993年中国成为石油进口国以来,进口量急剧增加,而成为全球第二大石油进口国。按照国际能源机构制定的标准,当石油供应中断量达到需求量7%的时候,就是能源安全的警戒线。据美国能源部预测,中国在未来20年的石油进口量将达到日均740万桶,相当于整个欧洲的日进口量。到2020年,中国石油消费量将达4.5-6.1亿吨,中国石油缺口量将达两亿多吨。而就国内可供量来说,今后新增的石油需求量几乎全部要依靠进口。有资料显示,在已经建立战略石油储备的美、日、德、法等发达国家,政府储备加上民间储备,他们的石油储备量分别相当于其158天、161天、117天和96天的石油消费。而据有关专家分析,目前中国石油系统内部原油的综合储备天数约为21天,与发达国家相比差距明显。加之,近年由于国际原油市场跌宕起伏,由此造成了高达百亿美元的成本增加和机会损失。据估计,以原油价格每桶55美元,中国每天进口300万桶石油计算,如果国际油价每桶上涨10美元,那么中国每天就要多支付3000万美元。由于供需失衡造成的高位对外依存度、进口渠道单一、储存设施严重不足以及国际油价波动、产油区局势动荡等原因,使我国对外进口石油上“价格安全”问题凸现,给中国经济发展带来巨大压力。“价格安全”的巨大“黑洞”无疑让国人意识到构建石油安全战略体系在能源日益紧张的今天是何等的重要。

可见,为保障石油供应、经济稳定运行、国家能源安全,建立战略石油储备已是迫在眉睫。然而,我国石油接替资源量和后备可采储量也呈日趋紧张趋势。根据2002年中国油气资源评估报告,中国的石油资源量应大于1021亿吨,天然气资源量为38万亿立方米。但陆上石油平均探明程度仅为28%,天然气平均探明程度只有6%,远低于世界平均探明率,中西部地区探明率更低。与许多国家相比,中国近海油气资源勘探还处于开发初期。有关人士预言,如果在今后的10-15年内没有重大发现和重大技术突破,我国原油将严重供不应求。为此,最近几年,石油战略储备建设、进口市场多元化、“走出去”战略、开放石油市场、开展期货交易等等开始提速,从PK的成功收购到中哈管道的全线贯通,不难看出,中国正在为构建自己的石油安全体系开始上演着“生死时速”。

事实上,我国的石油战略储备体系建设早已悄然启动。早在1993年此项工作就已开始酝酿,在2001年3月,“建立国家石油战略储备,维护国家能源安全”就白纸黑字出现在全国人大通过的“十五”计划中,到2003年中央正式批准,前期工作一共花了10年的时间。据了解,作为中国“十五”计划的重要组成部分,中国战略石油储备基地建设的一期工程已全面展开,目前,浙江镇海、浙江岱山、山东黄岛、辽宁大连,这四大石油战略储备基地正在密锣紧鼓建设中。中石化、中石油和中海油这三大石油集团受国家委托,负责工程总体建设。预计2006年至2008年,四大石油储备基地将基本竣工。业内专家认为,四大基地建成后,总共能形成约10余天消费量的石油战略储备能力,再加上全国石油系统内部21天的商用石油储备能力,我国总的石油储备能力将超过30天。按照我国原油进口的依赖程度,专家预测,采取90天进口原油的储备量比较理想。如果达到90天的净进口量,储备总量大概在3500万吨左右。而要完成上述这样一个安全储备量,大约需要建15个500万吨的石油战略储备库。

石油储备需多方合力

石油储备不仅仅是储备一定数量的石油,而是需要一个系统性设计,其中包括物质储备、资源储备和市场建设。作为国家能源安全战略的重要部分,石油储备已是不争的共识。然而,建立石油储备体系必然要涉及成本、储备规模、品种比例等一系列问题。这无疑是令战略专家们头疼的大难题。纵观世界,几个石油消费大国中只有中国最捉襟见肘:美国掌控世界各地石油的开采,拿油成本低;俄罗斯是石油生产大国,不仅自己够用还能外卖;日本有钱,即使压根不搞石油储备,石油价涨多少照样负担得起。大规模扩大石油储备不仅周期漫长,而且成本太高,储备所能起到的作用也有限,故中国必须探索一条解决自身石油供应最现实可行的途径。

按照国际惯例,国家战略石油储备的远期目标是90天的消费量。有关专家建议,在这一总框架下,可考虑采取2:1比例,国家承担60天储备,民间承担30天储备。国家发改委主任马凯也曾表示,中国石油储备要两条腿走路,既要有国家战略储备,又要有商业储备。

对于一些企业来说,适当的商业储备是十分必要的。当出现突发事件时,既有利于企业自身生存不受到太大的冲击,也可以为国家供应分忧,减轻社会的需求压力。以大型国有企业的两大石油集团来说,在去年全国部分地区供油紧张的局面下,两大集团克服了种种困难,以企业自身庞大的油品储运体系,在突发或不可预见的情况下提供了有力的供应保障,充分体现了石油企业“奉献能源、创造和谐”的宗旨,为社会的稳定和经济增长尽到了一个国有企业的社会责任!这也充分的说明把来自社会的商业储备作为国家石油储备的必要补充是必需的,商业储备将会在国家发生突发或不可预见的情况下起到举足轻重的作用。

据了解,国有石油公司作为供应国内石油需求的主力大军,在面临成品油对外开放的竞争加剧和稳定市场供应的巨大压力下也早有动作。近年来中石油不断加大油库储存和管道运输的建设力度:库容94.5万立方米,中国目前最大的燃油油库在湛江港正式投入使用;年周转能力40万吨的中石油福州马尾油库运行;储油库容3万吨中石油广西兴业油库启动建设;一座预计总库容将超过100万立方米,国内最大的成品油库一年后即将在华东洋山港诞生……

国家石油储备办公室徐键明认为,国家是石油战略储备的主要投资者,还要进一步通过立法来建立政府储备和民间储备相结合的机制,实行以法律形式规定并以优惠政策鼓励石油相关企业在正常的周转库存外,建立和增加相应的商业储备,作为战略性石油储备的重要补充。充分发挥石油企业和社会各方面的积极性,逐步达到国家石油储备的总体目标。

据悉,近年来,石油民间储备开始起步,上海一石油公司老板认为,除国家战略储备,发动民间储备也是提升中国石油储备能力的一条捷径。他称,从发达国家的经验看,大多是国家战略储备与民间储备并举。如日本的国家石油储备中,建立“两级储备模式”,即政府储备和企业义务储备,政府储备主要以原油为主,企业义务储备以原油和成品油相混合。民间企业储备占50%。而德国则也实行政府、储备联盟及民间企业共同储备的体制。他透露,上海目前很多石油民企都在打造储备油库,他本人则已在南通投资了一座一万多立方米的巨型油库,打算建成后与国内或不断进驻的国际石油企业合作。

据中石油河北保定销售公司李延海书记介绍,为保障地方供应和正常的企业经营,面对企业自身在当地没有自有油库的现状,他们积极与地方油库企业合作,实行第三方运营,不但大大降低了企业自身对油库维护设备、相关配套设施、安全管理、人员管理等一系列的管理成本,解决了地方油站正常供应调配的后顾之忧。同时也避免了和地方性交往和协调的诸多因素,目前双方合作得很愉快。与之合作的保定天气石油销售公司董事长贾春发,是当地一位较著名的民营企业家。他向记者介绍了他建立油库的初衷是源自当地一个炼油厂面临倒闭现状,为解决下岗职工而建的,当然他也是看到了当地油品储运的缺失市场,他认为投资建设油品储运基地市场前景大好。

对此,发改委能源所专家姜鑫民认为,官民结合是有效动员社会资金,在较短时间内完成石油战略储备建设任务的一条行之有效的方法与途径。但从某种角度来说,作为自负盈亏的经营实体,国内企业所承担的责任的确是“道义”重于“义务”。当前,对于我国石油战略储备,要建立长期能源安全战略至关重要。改革国内油价的定价机制、与石油生产/出口国对话、能源消费多元化、提高能源利用效率等等长期性政策,必须与建立战略储备同步。

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